论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议

辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富

关键词：

征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序

摘要：

现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。


征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。

一、 现行征地制度的立法缺陷

现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：

缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权

依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。

缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权

我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。

缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施

现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。

二、对现有征地制度的改革完善建议

如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：

（一）、用法律明确被征地农民的合法权利

被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：

1、 法定的拒绝被征地权

该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。

现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：

（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；

国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。

辽宁省人民政府


辽宁省人民政府令

第57号


　　《辽宁省兵役登记办法》，业经１９９５年７月１７日辽宁省人民政府第７４次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　闻世震
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九五年七月二十六日

兵役登记办法



　　第一条 为增强公民国防观念,保证兵役登记工作顺利进行,根据《中华人民共和国兵役法》、《征兵工作条例》和《辽宁省兵役工作条例》的有关规定，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条 凡常住户口在我省行政区域内,每年12月31日前年满18周岁的男性公民(正在服现役或者服过现役的除外)必须依照本办法进行兵役登记。
　　第三条 省、市、县(含县级市、区，下同)人民政府的兵役机关负责本区域的兵役登记工作。
　　街道办事处、乡镇人民政府及有关团体、企业事业单位应当根据县兵役机关的安排，设立兵役登记站，组织本地区和本单位的适龄男性公民进行兵役登记。
　　第四条 县兵役机关应在当年兵役登记开始前发出兵役登记通告, 并于9月30日前完成兵役登记工作。
　　第五条 机关、团体、企业事业单位的在职职工，在单位或者兵役机关指定的兵役登记站进行登记；其他公民应当持户口簿和毕业证，到常住户口所在地兵役登记站进行登记。
　　第六条 街道办事处、乡镇人民政府及有关团体、企业事业单位对参加兵役登记的公民依法确定应服兵役、免服兵役和不得服兵役。并对应服兵役人员进行身体、病史、政治、文化初步审查，选定当年待征对象，其他人员为缓征对象。
　　第七条 因特殊原因没有在规定时间内参加兵役登记的适龄公民，由县兵役机关负责办理兵役登记手续。
　　第八条 适龄公民经兵役登记并报县兵役机关核准后,发给《兵役登记证》。
　　第九条 《兵役登记证》是适龄公民依法履行兵役义务并获取相应权利的凭证，全省通用。
　　第十条 《兵役登记证》的有效期从发证之日起至持证人年满35岁止。
　　第十一条 适龄公民升学、就业，申请使用土地（水域）、营业执照时应当出示《兵役登记证》。
　　第十二条 行政管理部门为适龄公民办理本办法第十一条所列事项的有关手续时,应查验《兵役登记证》，记录服兵役情况和《兵役登记证》编号。
　　对未持《兵役登记证》的适龄公民不予办理有关手续。
　　第十三条 适龄公民因拒绝、逃避兵役登记受处罚后，在限定时间内仍拒绝或者逃避兵役登记的，按照拒绝、逃避征集处罚。
　　第十四条 对公民领取《兵役登记证》后拒服兵役的，依照《辽宁省兵役工作条例》的有关规定处罚，并收回《兵役登记证》。
　　被处罚的当事人依法履行兵役义务后，应当将《兵役登记证》返还本人。
　　第十五条 对违反本办法,为不符合条件的公民办理《兵役登记证》的责任人，由其所在单位或者上级机关按管理权限视情节给予行政处分。
　　第十六条 对违反本办法为未持《兵役登记证》的适龄公民办理有关手续或者阻碍适龄公民进行兵役登记的责任人，按管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十七条 《兵役登记证》和兵役登记专用章的式样由省人民政府兵役机关统一规定，各市人民政府兵役机关负责监制。兵役登记专用章由县人民政府兵役机关管理使用。
　　兵役机关发放《兵役登记证》，可收取工本费。工本费的收取和管理按国家有关行政事业性收费的规定执行。
　　第十八条 《兵役登记证》的管理和使用由兵役机关会同同级人民政府有关部门监督检查。
　　第十九条 本办法执行中的具体问题，由省人民政府兵役机关负责解释。
　　第二十条 本办法自发布之日起施行。