浅析论上市公司要约收购制度的完善

王胜宇


　　一、要约收购体系的明确
　　《管理办法》对要约收购的概念与体系的处理颇有混淆之处，并只有笼统的要约收购的规定，而没有对强制要约收购与自愿要约收购、全部要约收购与部分要约收购作出明确的界定。
　　1.完善自愿要约收购制度 强制要约收购制度是指投资者在持有一个上市公司的有表决权股份达到法律规定的比例(一般为法定控制权比例)时，就应当依法向该上市公司的所有股东发出收购要约，购买其手中持有的股份，除非依法定机关豁免。目前，设立强制要约收购制度的国家主要有英国等西欧国家，对强制要约收购制度持肯定态度的主要理由是保护中小股东的利益：其一，在上市公司收购中，收购者为了节省收购成本，常常只与大股东私下协商，以较高的溢价购买其手中的股份而获得公司的控制权，对小股东采取漠视的态度或对小股东支付较低的价格。这样，小股东要么丧失了以同样的价格出售股份溢价的机会，要么就会因价格歧视而受到损害，这都有违股东平等原则。其二，在收购者被迫发出强制收购要约时，其持股比例一般都已经达到了法定控制权的比例，既然此时公司的控制权已经转移，控制股东就有可能利用控制地位对小股东进行剥夺，最常见的就是“挤出合并”，那么股东就应当被给予一种选择权，即继续留在公司——用手投票，还是退出公司——用脚投票。此时收购者就应当对所有股东发出收购要约，以保障股东的权利。
　　而自愿要约收购则更多地体现了投资者的自由意志与证券市场的效率。其一，在收购要约发出方面，自愿收购的收购人可以在符合法律规定的情况下自愿选择时机发出收购要约。其二，自愿收购既可以是部分收购，也可以是全部收购，而不必像强制收购要约那样必须是全部收购。其三，在收购的价格方面，自愿收购的价格完全由投资者白行决定。世界上大部分国家对自愿收购都采用自由定价主义，允许投资者自愿选择收购的价格以及价格支付方式。其四，在自愿收购要约中，收购人可以对要约附有条件。自愿要约收购中收购人拥有较大的自主性，但与强制要约收购一样要遵守证券法律法规对要约收购的总体性规定，如履行信息披露义务，面对目标公司的反收购措施以及制定收购价格的最高价原则与平等原则等。而且自愿要约收购一旦达到强制要约收购触发点就必须依法发出全面收购要约。
　　《管理办法》仅在第二十四条曲折承认了自愿要约收购。因而有必要明确界定自愿要约收购，使收购人在未触发强制要约收购的范围内拥有较大的自由进行要约收购。理论上讲，要约收购主要特点就是公布收购意图、公开不定向收购股份，因此收购者在任何时候都可以发出收购要约，而且只要其公开收购意图，就没有必要恪守《上市公司股东持股变动信息管理条例》中5%的爬坡条款，投资者在投资比例很小，甚至完全不持有股份的情况下，也可以一步直达30%的强制收购要约比例发出全面收购要约。英国的《城市法典》(City Code on Takeovers and Mergers)就规定投资者在10日内披露的前提下，允许一次扫盘直达全部要约收购的比例。美国《威廉姆斯法案》也有类似规定。
　　2.完善部分要约收购制度 全面要约收购是指以取得目标公司100%股份为目的要约收购，在要约中通常规定取得目标公司股份的最低数额或比例，以确保要约人在收购结束后取得目标公司的控制权：部分要约收购是以取得目标公司部分控制权为目的的要约收购，在要约中除通常规定的取得目标公司股份的最低数额或比例外，还规定取得股份的最高数额或比例。部分要约收购与全面要约收购的区别在于其一，部分要约收购中“部分”(收购者购买的股份额少于100%)的含义是指要约人从要约之始即意欲部分收购，而不是指针对收购最终购买到的股额是否少于10096。可见“部分”与“全部”的区别在收购者(要约人)的意图与要约表达。其二，部分要约也有可能是向全体股东发出要约。因此部分要约收购中的“部分”是指股份额，而不是指受要约人数。其三，部分要约收购以取得控制权为目的，而全部要约收购的目的(或大多数结果)是公司的兼并而非控制(因为我国现行《公司法》不承认一人公司的存在)。其四，部分要约收购皆为自愿要约收购。而全面要约收购则有自愿要约收购，也有强制要约收购。综合上述自愿要约收购的特点，要约收购的基本形态只有三种：强制全部要约收购，自愿全部要约收购，自愿部分要约收购。而前面强调了自愿全部要约收购的可行性，在此分析一下自愿部分要约收购制度，即部分要约收购制度。《管理办法》二十四条就是对部分要约收购的承认。部分要约收购对我国证券市场具有重要作用与意义：可以降低控制公司的收购成本；收购者可以通过控制权实现对目标公司资源的充分利用与管理层的变更；部分要约收购有利于打破证券市场地域与产业分割的局面，并充分体现要约收购的公开有序的宗旨。但修订《管理办法》对其规范化时应注意：1)设定比强制要约收购更高的信息披露要求，对大量持股的披露和部分要约收购的报告与公开要充分化。2)强化部分要约过程的规定。比如，对要约的变更与撤回的严格规制；对要约接受期的合理的规制；赋予受要约人承诺撤回权等。3)实行绝对按比例收购和最好价格制度。4)注重对中小股东利益的特别保护，赋予大股东以注意与诚实义务，对大股东转让股份进行适当限制；赋予董事注意义务与善管义务：赋予和加强小股东的召集权、提案权和诉权。

　　二、反收购策略的规制
　　《管理办法》一个明显的缺陷是未对目标公司的反收购策略作出规制。《管理办法》第三十三条第一款规定在一定程度上似乎赋予了董事、监事、高管人员采取反收购策略的权力。但第二款规定，收购人做出提示性公告后，被收购公司的董事会除可以继续执行已经订立的合同或股东大会已做出的决议外，不得“提议”诸如发行股份、回购上市公司股份、修改公司章程等事项。此条颇多悖论，使反收购策略是否存在及其决定者为谁等问题都变得模糊。考究立法者的意图，《管理办法》实际上认为反收购策略是存在的，而且其决定权应当属于公司股东大会，而董事、监事、高管人员则有不作为义务或作为而不损害公司与股东利益的义务。
　　我国立法应当明确反收购策略的决定权属于股东大会。考察各国在反收购策略决定权上的做法，主要有股东大会决定模式与董事会决定模式两种。股东大会决定模式指对反收购行为的决定及相关措施的采用须经股东大会讨论，以投票权多数表决通过；公司的经理层只能根据股东大会的决定行事，既不得自行采取法律措施抵御收购要约，也不能采用其他事实措施阻碍收购要约。英国的《城市法典》与我国香港地区的《香港收购守则》，就是这种模式的典型。董事会决定模式是指董事会可以不经股东大会决议，决定是否采取反收购策略。美国《威廉姆斯法案》是该模式的典型。衡量两种模式，虽然董事会决定模式在商业判断原则等制度协同下亦有不少优点，但股东大会决定模式是更适当的选择：其一，要约收购是收购者与目标公司股东之间的交易行为，反收购的利弊得失事关股东之利益，故而应由股东大会来决定。其二，我国股份公司出现的历史较短，其操作缺乏规范性，投资者不够成熟、权利意识不强、缺乏自我保护能力。而与此同时，大股东与董事会控制公司、滥用权力、侵害中小股东的情况却颇为普遍，而且董事会等经营者还会考虑个人职位、利益而轻易采取反收购措施，因而将反收购策略的决定权交给董事会的风险更大。其三，加入WTO后，为适应国际竞争，我国目前发展证券市场的取向应当是鼓励收购，而不是限制收购。而且实证研究表明，我国证券市场“并购后控股程度越高的公司，高管人员的变化程度越大，治理效果越显著”，因而鼓励并购，适当变更高管人员具有积极意义。出于效率考虑，规范并审慎对待反收购策略，决定权在股东大会是合适的。而在股东大会休会期间是选择召开临时大会决定反收购事宜，还是由股东大会授权董事会行使该权力，有待进一步探讨。
　　西方经历了多次并购浪潮，形成了不少反收购策略，它们可以归纳为要约收购前的反收购策略和要约收购后的反收购策略。其中要约收购前的反收购策略包括了董事轮换制、绝对多数条款、双重资本重组、“毒丸”计划等；而收购要约后的反收购策略包括了特定目标的股票回购、诉诸法律、资产收购和资产剥离、邀请“白衣骑士”、“帕克门”战略等。在我国目前上市公司收购的法律环境中，收购要约公告前的反收购策略的实施均有不少疑难之处，而收购要约后的特定目标的股票回购、邀请“白衣骑士”两种方式具有较大的操作可行性。此外，针对收购者违反反垄断法等行为提起诉讼作为反收购的一种策略应当引起立法者足够的重视。我国正在制定《反垄断法》，草案已经出台，其中针对上市公司收购的反垄断规制应当明确，并与《管理办法》、《证券法》等协调一致。

　　三、股东权益的保护
　　各国要约收购立法在具体设计上颇多差异，这与其立法宗旨与理念紧密相联。要约收购到底应当以股东权益(特别是中小股东权益)保护为目的还是应以收购的效率为宗旨，颇费踌躇。对要约收购规制较为成功的英国《城市法典》与美国《威廉姆斯法案》就体现出这种区别。英国《城市法典》以保护中小股东的利益为基点，对要约收购进行实质管理，限制部分要约收购和目标公司董事会采取反收购策略；而美国《威廉姆斯法案》强调立法中立，侧重于要约收购信息披露的规范，而对部分要约收购和目标董事会的反收购策略采取更为宽容的态度，以体现效率。而我国的状况与英国颇有相似之处，而且由于证券市场本身存在诸多问题，更有必要强调实质管理。笔者认为，应当借鉴英国《城市法典》的做法，构筑股东权益保护的法律体系。
　　1.对收购人的法律规制
　　(1)对全体股东利益的保护 要注意两点：其一，收购人对持股信息与要约信息的披露要及时、充分。除详细介绍收购人背景及持股情况外，收购人信息披露的核心还应突出三方面：一是公布收购人的财务资料。二是收购人的资金来源。三是收购的后续计划。其二，要约限定要科学。一是对要约最短期限与最长期限的设定，既给目标公司股东充裕的时间考虑，又照顾了效率。二是如果收购人有意变更要约内容，那么这种变更不仅要及时披露报告，而且应该是朝着有利于目标公司股东方向的。《管理办法》仅规定了程序义务，未规定实体义务，有待完善。三是一般禁止要约的撤回，而赋予目标公司股东要约承诺的撤回权。
　　(2)对中小股东利益的特殊保护在对中小股东 利益的特殊保护方面，应当注意四点：其一、全体持有人规则，即收购要约应当向目标公司某类股份的全体持有人发出。其二、比例接纳原则，即当目标公司股东承诺出卖给收购人的股份超过了后者所预定收购的股份时，则不论股东承诺的时间先后，收购人都必须按照相同比例从每个承诺出卖的股东处购买。其三、平等价格原则，即在收购期满前，收购人对任何一个股东提高要约价格，那么提高后的价格对所有股东有效，并且在支付条件上也应给所有股东平等待遇。其四、强制收购剩余股票制度。当收购要约期满，收购人持有的股份达到绝对优势比例时，目标公司的其余股东有权利以同等条件将股份出售给收购人，收购人必须接纳。这实际涉及到对要约收购后续行为的规制。首先在对收购失败的后续行为的规制上，依英国《城市法典》的规定，如系全面收购，一旦要约期满，收购人持有目标公司已发行股份不足50%，即为收购失败。除非发出新的要约，该收购人以后每年购买目标公司股份不得超过一定比例，且在一定期限内(如6个月)不得发出新的收购要约。而《管理办法》对此未作规定，有待完善。其次在对收购成功的后续行为的规制上，《管理办法》未作规定，而《证券法》则界定了75%与90%两个档次。结合收购成功的50%的档次标准，应当明确三个档次的规定。当收购人持有目标公司50%-75%股票时，仅为收购人绝对控股，不存在公司退市和强制出售，其股票可在市场上自由买卖不受任何限制，但据《证券法》关于收购人在六个月内不得买卖该股票的规定，当收购人持有目标公司75%-90%股份时，可以退市或可借鉴国外通行的做法，由证交所安排其超过75g6部分陆续出售，以维持该公司上市资格，切实保障其余股东的利益。收购人持有目标公司90%以上股份时，其余股东可向收购人强制出售所持股票。收购人若完成全面收购，持有目标公司100%的股份，则该公司成为收购人的全资子公司：不再符合上市资格，应予下市。如收购人撤销该公司，则依《证券法》第九十二条的规定属于公司合并，被撤销公司原有股票由收购人依法更换。
　　2.对目标公司管理层的规制
　　(1)强调目标公司管理层的咨询建议和信息披露义务，以体现和落实其诚信义务。《管理办法》第八、九条作了原则性规定，并在第三十一条到第三十三条作了具体规定，颇为详尽。而且作为公司治理结构完善的重要举措的独立董事制度，起到了相应的作用。
　　(2)强调反收购策略的决定权归属于股东大会，其具体策略应当依法执行。《管理办法》未作规定，应依本文第叁部分之论述进行完善。
　　(3)建立股东代表诉讼制度，保护股东诉权。股东代表诉讼既可以在要约收购过程中启动，也可在要约收购后对收购人采用。另外，应当借鉴英美国家集团诉讼的制度，建立证券民事赔偿法律制度，以保护中小股东利益。


北安市人民法院 王胜宇
江西省景德镇市人民政府


景德镇市全面推进依法行政工作五年规划（2005年—2009年）
2005.02.16 景德镇市人民政府
景德镇市全面推进依法行政工作五年规划（2005年－2009年）

　　为了深入贯彻党中央依法治国基本方略，适应全面建设小康社会的新形势，建设法治政府，全面推进依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《江西省人民政府转发国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（赣府发[2004]11号），结合本市实际，制定本规划。

一、全面推进依法行政的指导思想和基本目标

　　指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，全面贯彻落实依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》重要精神，认真实施景德镇市人民政府《关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的意见》（景府发[2004]17号），忠实履行宪法和法律赋予的职责，严格依法管理经济、文化事业和社会事务，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，进一步推进政府工作向依法决策、依法管理、依法运行转变，为全市国民经济和社会事业发展创造良好的法制环境。

基本目标：经过5年的努力，各级行政领导法律意识进一步增强，依法决策、依法管理、依法办事水平明显提高；行政机关工作人员依法行政的观念明显增强，能够熟练掌握和运用与本职工作密切相关的法律法规，执法程序进一步完善，执法行为进一步规范；公民、法人和其他组织法律意识普遍增强，自觉学法、懂法，做到遵纪守法，积极参加各项社会管理活动，善于依法维护自身合法权益；政府规范性文件制定程序完善，规范性文件质量进一步提高，行政执法进一步规范，法律、法规、规章得到有效的实施；政府职能转变取得成效，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务水平有新的提高；行政监督制度继续完善，行政执法监督工作得到加强，行政违法行为能够得到及时纠正和处理；行政程序建设逐步推进，行政决策、行政管理和行政执法的程序进一步法定化、规范化，依法行政的能力和水平得到进一步提高。

二、全面推进依法行政的基本要求

（一）合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　 （二）合理行政。行政机关实施行政管理应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不岐视。行使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　 （三）程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

　 （四）高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　 （五）诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补尝。

　 （六）权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

三、全面推进依法行政的主要任务、工作措施

　　（一）认真做好政府规范性文件制定工作，全面提高规范性文件质量。规范性文件的内容要紧紧围绕我市改革、发展、稳定的大局，根据我市经济和社会发展的实际需要，着重抓好促进改革开放和全市经济建设、社会发展；维护经济、社会秩序，规范市场行为，促进依法行政及诚信制度建设，农产品、食品与药品质量安全、城市建设管理、生态环境与资源保护、科技教育文化事业发展；保护公民、法人和其他组织合法权益；加强社会保障体系建设，推进政府职能转变，强化社会服务，维护社会稳定等方面的规范性文件制定工作，严格按照《中华人民共和国立法法》、《景德镇市人民政府规范性文件制定和管理暂行规定》（市政府1号令）的要求，建立健全专家咨询论证、征求意见及听证等配套制度，做好制定规范性文件的起草、论证工作。各县（市、区）人民政府、市政府各部门、市直有关单位制定规范性文件，应当广泛听取公民、法人和其他组织的意见，依据有关规定和程序，出台和公布规范性文件。对法律、法规、规章尚未作出规范，而实践又迫切需要加以规范的事项，要在法定职权范围内有针对性地拟定规范性文件。要实行“立、改、废”相结合，对于我市现行的与有关法律、法规、规章相抵触或规定不一致的规范性文件，要依照法定程序及时进行修改或废止。各县（市、区）人民政府法制机构要做好规范性文件的审查、修改工作，要适应我国加入WTO新形势，严格按照行政许可法等有关法律法规的规定，进一步做好规范性文件及其它政策性措施的清理工作，对不能适应新形势的要求，与有关法律、法规、规章规定不一致或相抵触的，要及时进行修改或废止。到2007年要建立健全规范性文件修改和废止的工作制度以及规范性文件的定期清理和定期评价制度，切实保证规范性文件的质量，加强对规范性文件的备案审查力度，纠正其中的违法或者不当问题，确保政令畅通，2005年市政府出台《景德镇市规范性文件备案办法（暂名）》。

　　（二）推进行政管理体制改革和创新。第一，切实转变政府职能。依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竟争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竟争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调。完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。第二，改革行政管理方式，规范行政许可行为。要认真贯彻实施《行政许可法》，严格按照《行政许可法》的规定设定和实施行政许可，对原有的行政许可事项进行全面的清理，2005年确定全市所有实施行政许可项目的主体及项目并向社会公布。凡不符合有关法律、法规规定的，必须予以取消，坚决杜绝违法设定和实施行政许可的行为。2007年我市行政许可的各项制度基本完善，全市行政机关应当依法建立健全行政许可监督制度，认真履行对许可对象实施有效监督的责任，建立统一的行政许可责任追究制度。2005年对全市贯彻行政许可法的情况进行一次检查，2006年出台《景德镇市行政许可责任追究办法（暂名）》，许可机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权、以权谋私，造成重大损失的，要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。全市行政机关办理行政许可事项，应建立相对固定的服务场所，实行一个窗口对外。对需要多个部门实施许可的，实行由主办部门统一受理，征求相关部门的意见，并限期负责答复。第三，进一步推进政务公开。要紧紧围绕发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的目标，按照公正便民、依法行政和勤政廉政的原则，结合本地、本部门的实际，全面推进政务公开工作。要扩大政务公开的内容，对于与公民、法人和其他组织利益密切相关，或者人民群众关注的热点、难点问题，具有行政管理和社会服务职能的行政机关和法定组织要向社会公布办事内容、条件、程序和投诉渠道，告知当事人实施行政行为的依据、权限和程序，以及当事人的法定权利和应当履行的义务，减少环节，简化手续。公开的内容要做到合法、完整、规范、具体、统一和有效。有条件的单位要设置电子屏幕、手触电脑终端、报刊专版等形式，把政务公开制度化。第四，积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的新方法，建立社会矛盾排查调处机制。要大力开展矛盾纠纷的排查调处工作，建立健全预防和解决社会矛盾的相关制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。要充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。另外，要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。

　　（三）建立和完善科学的行政决策制度。各县（市、区）人民政府、市政府各部门、市直有关单位要牢固树立依法决策、依法行政意识，不断增强领导干部的法制观念和法律意识，提高依法决策、依法行政、依法管理的领导能力和执政水平，推进决策科学化、民主化、法制化。各级政府和政府各部门要以法律、法规和规章为依据，按照法定职权和程序，结合实际情况，科学合理地作出行政决策。对于涉及全局、重大事项、重大项目和与人民群众利益密切相关的重大问题，要加强调查研究和分析论证，充分征求和听取各方面意见，特别要注重听取专家的论证意见，集体讨论决策。确保政府依法决策、依法行政。要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，定期对政府决策的执行情况进行跟踪反馈，并适时调整和完善有关决策，加强对决策活动的监督，按照“谁决策，谁负责”的原则，对决策失误的要追究其相应的责任，实现决策权和决策责任相统一。

　　（四）规范行政执法行为。首先，要完善行政执法体制，加大行政执法力度。各级行政机关要建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。进一步明确行政执法权限，落实行政执法责任，整顿和规范市场经济秩序，杜绝地方保护主义和部门保护主义，建立公平竞争、依法运营的市场经济机制。要依法严厉打击危害人民群众身体健康和生命安全、侵犯社会秩序和公共利益的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。要维护行政执法的权威，行政机关依法作出决定后，当事人拒不履行的，行政机关要依法实施强制执行或者申请人民法院强制执行，确保法律法规的贯彻落实。行政执法人员应当忠于职守，勇于负责，秉公执法。其次，要规范行政执法程序。要依法健全和完善行政执法程序，完善行使职权的步骤、方式、时间和顺序。完善行政执法公开、听证、回避等制度。加强对持证上岗、亮证执法等制度的检查督导力度，对违反《江西省行政执法证件管理办法》和《景德镇市行政执法调查取证与审查决定分离制度实施办法》的，视情节轻重，给予批评教育或行政处分。健全行政执法案卷评查制度。2005年底对全市行政执法案卷进行一次评比。到2006年，全市所有行政执法机关有关行政处罚、行政许可等行政执法案卷基本完善。第三，要改进行政执法模式。认真总结兄弟城市管理领域相对集中行政处罚权的经验，减少行政执法层次，适当下移执法重心，改革现行行政执法模式，建立精干、统一、高效的行政执法队伍，依法研究、试行综合行政执法，提高行政执法效率和水平。建立各行政执法部门行政执法信息资源互通共享的机制，推进行政执法的信息化和科技化。第四，要加强对行政执法单位和人员的管理。2005年全市所有行政执法机关全部办理行政执法主体资格证，2007年底实现全市所有行政执法人员可网上查询。要完善行政执法人员考核制度，充分发挥考核机制的激励和惩戒作用，在行政执法机关内部要逐步形成能上能下、能进能出的用人管理机制。加强对行政执法人员的政治思想教育和业务培训，提高行政执法队伍的整体素质。第五，要继续完善行政执法责任制和行政执法评议考核制。建立健全以行政领导责任制为核心的执法责任体系，明确执法权限，落实行政执法责任，保障法律、法规和规章的全面、正确贯彻实施。积极探索行之有效的评议考核方法，研究建立行政执法效果评估的指标体系，实行行政效能监察，对行政执法作出客观、科学的评价，及时总结经验，不断提高行政执法的质量，发挥行政执法责任制和评议考核制在规范行政执法中的重要作用。从2005年开始，每年严格按照《景德镇市行政机关执法质量考核评议规定》（市政府25号令）进行一次全市行政执法机关执法情况检查。

　　（五）强化对行政行为的监督。一是政府行政行为要自觉地接受监督。各级政府机关应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督，接受政协、各民主党派和人民团体的民主监督；接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，积极出庭应诉，履行人民法院生效的裁决；接受人民群众的监督，热情接待群众来信来访，对群众反映的重要情况和冤假错案，要及时、公正地作出处理；接受新闻舆论监督，对新闻媒体公开报道的行政决策和行政执法中存在的问题，要积极整改，认真查处。二是加强行政机关的内部层级监督。完善上级政府对下级政府、政府对所属行政部门以及上级行政部门对下级行政部门的层级监督机制。要强化对下级政府和所属部门执行法律、法规和规章情况的监督，及时发现和纠正违法或者不当的行政行为，坚决防止和消除滥用职权、执法犯法、徇私枉法等腐败现象，纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。三是加强行政监察和审计等专门监督。监察机关要按照行政监察法等规定，加大监察力度，调查处理行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为。审计机关要按照《审计法》等规定，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。对违反法律法规和财经纪律的行为，要依法严肃处理。四是认真实施行政复议制度。市、县（市、区）人民政府和政府各部门的行政复议工作机构应当全面、正确地履行行政复议法规定的职责，严格依法受理、办理行政复议案件。市政府行政复议机构要加强对全市行政复议机构的工作指导，要按照《行政复议法》的规定，加强对与行政复议申请有关的规范性文件的合法性审查，保证行政复议工作依法进行。五是严格执行罚缴分离制度。认真贯彻执行《景德镇市实施罚款决定与罚款收缴分离制度暂行办法》（市政府12号令），继续完善罚缴分离制度，全面实行收支两条线管理。六是建立和完善行政执法过错责任追究制度。认真贯彻实施《景德镇市行政机关执法质量考核评议规定》（市政府25号令）和《景德镇市行政执法错案责任追究暂行办法》（市政府15号令），明确领导干部和工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的责任，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序，强化行政执法人员在执法过程中的责任，督促其严格依法行使职权，及时纠正错案，保护公民、法人和其他组织的合法权益，树立政府机关的良好形象。对情节严重、影响恶劣的过错责任人员，要依法严肃查处。七是完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照《国家赔偿法》实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。

　　（六）继续广泛深入地开展法制宣传教育工作。各县（市、区）人民政府和政府各部门要根据国家法制宣传教育的总体部署，结合本地、本部门的工作实际，研究制定具体的法制宣传教育工作计划，建立科学有效的保障机制和考核评估机制，充分调动各方面的积极性，广泛开展形式多样的法制宣传教育活动，在全社会营造尊法守法、依法办事的良好法制氛围。一是建立健全领导干部学法制度。各级政府和政府各部门要根据本地实际和工作需要，制定严格科学的领导干部学法计划。通过自学、法制讲座、法律培训、集体学法等形式，促使各级各部门的领导干部能够熟悉法学基础理论知识，掌握宪法、其他基本法律以及与自己本职工作密切相关的法律法规和规章。同时，建立和完善领导干部任职法律学习考试制度，每年至少要组织一次领导干部法律培训班。要把领导干部学习、掌握法律知识的情况和依法决策、依法办事的实绩作为干部年终考核和任用的一项重要内容，并作为一项重要制度，长期坚持下去。人事部门和政府法制机构要积极搞好领导干部学法的组织服务工作，及时拟定领导集体学法计划，组织讲座或辅导。二是加强公务员尤其是行政执法人员法律知识的学习和培训。认真实施《景德镇市人民政府关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的意见》，把法律知识的学习和培训与公务员的录用、年度考核、职务晋升、提拔任用等结合起来。行政执法人员必须参加公共法律知识和专业法律知识的学习培训，经考试合格，才能申领省政府制发的行政执法证件，持证上岗执法。要及时更新执法人员的法律知识，提高执法技能和执法水平。2005年对全市所有行政执法人员进行一次行政执法知识培训。三是加强政府法制宣传教育和依法行政理论研究。政府法制宣传工作是我市普法教育规划的重要内容，政府法制机构负责规范政府共同行为的法律、法规、规章和规范性文件的宣传，各级行政管理部门要向行政管理相对人宣传有关的法律政策。要运用多种行之有效的方法和公民喜闻乐见的形式，加强对广大城镇居民、农村村民的法制宣传教育。各级新闻单位要积极配合行政机关做好政府法制方面的宣传报道工作，提高全社会的法律水平，为依法行政、依法治市营造良好的社会氛围。政府法制机构和行政执法部门要加强对依法行政进程中出现的新情况、新问题的研究，并把理论研究的成果及时应用到依法行政工作中，为依法行政的长远发展提供智力支持，不断提高依法行政工作水平。

四、加强全面推进依法行政的组织领导

（一）实行行政首长负责制。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体的业务，而是涉及政府方方面面工作的全局性工作。不单是政府法制机构的事，而是政府和所有部门职责内的大事。不仅是主管法制工作领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府和政府各部门的主要负责人是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政列入重要议事日程，加强规划和督导，对执法工作和执法监督中的重大问题亲自抓、负总责。要定期不定期对全面推进依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和方法。

（二）切实加强政府法制机构和队伍建设。政府法制机构在依法行政中担负着重要职责，各县（市、区）人民政府和政府各部门要高度重视和加强政府法制机构和队伍建设，积极为政府法制机构创造良好的工作条件，充分发挥其在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。要抓紧认真解决法制工作机构在设置形式、级别、编制人数等方面存在的问题。到2006年，市政府法制局至少有10名工作人员，并下设科室；各县（市、区）人民政府至少有4名专门从事政府法制工作的人员；市政府各部门、市直有关单位有专门从事法制工作的机构，并至少有2名工作人员；乡、镇（街道）一级的政府（办事处）面向基层，行政管理任务繁重复杂，依法行政工作落实与否，直接关系到人民群众和企业的利益，关系到社会的稳定，到2009年在一些条件较好的乡、镇（街道）要设置机构配备人员专门负责政府法制工作。总之，一定要使政府法制机构的设置和人员配备与本地区、本部门政府法制建设任务相适应。要加快行政复议机构和队伍的建设步伐，到2008年全市所有县级以上行政机关要普遍设立行政复议机构，并配备必要的编制和人员，各县（市、区）政府应有2人以上的行政复议专职人员，并有经费保障。以保证行政复议工作的正常进行。政府法制机构的工作人员要努力提高自身素质，提高工作水平和质量，以适应全面推进依法行政的需要。

（三）加强对依法行政的督促、检查和指导。各县（市、区）人民政府、市政府各部门及市直有关单位要根据本规划，结合本地本部门的实际情况，制定各自的依法行政规划、实施方案或意见，分阶段、有步骤地组织实施。市政府法制机构要采取切实有效的措施，认真组织对各县（市、区）人民政府、市政府各部门、市直有关单位贯彻落实本规划，制定实施年度计划的情况进行检查、督促和指导，并将全市推进依法行政的情况及时报告市政府。各县（市、区）人民政府、市政府各部门、市直有关单位及其法制机构也要采取措施加强检查、监督和指导。2008年底，市政府将对本规划执行情况开展一次全面的检查和评价，对贯彻落实本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。