国务院办公厅


国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知

国办发〔2009〕41号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　教育部、发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、卫生部、中央编办、中国残联《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 二○○九年五月七日


关于进一步加快特殊教育事业发展的意见
教育部　发展改革委　民政部　财政部
人力资源社会保障部　卫生部　中央编办　中国残联

　　为贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，促进和谐社会建设，认真贯彻落实《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）精神，进一步加快我国特殊教育事业发展，根据《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人教育条例》，对当前和今后一个时期我国特殊教育事业发展提出以下意见：
　　一、全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平，不断完善残疾人教育体系
　　1.继续提高残疾儿童少年义务教育普及水平。城市和经济发达地区，适龄视力、听力、智力残疾儿童少年（以下简称三类残疾儿童少年）入学率要基本达到当地普通儿童少年水平；已经“普九”的中西部农村地区，其三类残疾儿童少年入学率要逐年提高；未“普九”地区要将残疾儿童少年义务教育作为普及九年义务教育的重要内容，三类残疾儿童少年入学率达到70%左右。积极创造条件，以多种形式对重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年等实施义务教育，保障儿童福利机构适龄残疾儿童少年接受义务教育。
　　2.加快发展以职业教育为主的残疾人高中阶段教育，为残疾学生就业和继续深造创造条件。具备条件的地市要举办残疾人高中阶段教育。特殊教育学校要根据需要举办残疾人高中教育部（班）；残疾人中等职业学校要积极拓宽专业设置，扩大招生规模；普通高中要招收具有接受普通教育能力的残疾学生；中等职业学校要积极开展残疾人职业教育。
　　3.加快推进残疾人高等教育发展。进一步完善国家招收残疾考生政策，普通高校应依据有关法律和政策招收符合录取标准的残疾考生，不得因其残疾而拒绝招收。高等特殊教育学院（专业）要在保证质量的基础上，扩大招生规模，拓宽专业设置，提高办学层次。各地要为残疾人接受成人高等学历教育、自学考试、远程教育等提供更多方便，满足残疾人接受高等教育的需求。
　　4.因地制宜发展残疾儿童学前教育。有条件的城市和农村地区要基本满足残疾儿童接受学前教育的需求。地方各级教育、民政、卫生部门和残联要相互协作，采取多种形式，在有条件地区积极举办0-3岁残疾儿童早期干预、早期教育和康复训练机构。鼓励社会力量举办学前特殊教育机构。
　　5.大力开展面向成年残疾人的职业教育培训。以就业为导向，开展多种形式的残疾人技能培训，提高残疾人的就业和创业能力。
　　6.采取多种措施，扫除残疾青壮年文盲。将扫除残疾青壮年文盲纳入当地扫盲工作整体规划，同步推进。残疾人教育机构、各有关部门和民间组织、残疾人所在单位要积极开展扫除残疾青壮年文盲工作，使残疾青壮年文盲率显著下降。
　　二、完善特殊教育经费保障机制，提高特殊教育保障水平
　　7.全面实施残疾学生免费义务教育。对义务教育阶段残疾学生在“两免一补”基础上，针对残疾学生的特殊需要，进一步提高补助水平。各地应按照彩票公益金的使用宗旨，结合本地实际，支持残疾儿童少年特殊教育。
　　8.加强特殊教育学校建设。国家支持中西部地区特殊教育学校建设，在人口30万以上或残疾儿童少年相对较多，尚无特殊教育学校的县，独立建设一所特殊教育学校；不足30万人口的县，在地市范围内，统筹建设一所或几所特殊教育学校。各地要统筹规划、合理布局，坚持标准，确保质量。东部地区也要加大投入，按照本地区特殊教育规划和国家有关建设标准做好特殊教育学校建设工作。
　　各地要统筹安排在普通学校、儿童福利机构或者其他机构附设的特教班、高中阶段特殊教育学校（班）和高等特殊教育专业的建设。
　　9.做好中等教育和高等教育阶段残疾学生资助工作。普通高校全日制本专科在校生中家庭经济困难的残疾学生和中等职业学校一、二年级在校生中残疾学生要全部享受国家助学金。在特殊教育学校职业高中班（部）就读的残疾学生也应享受国家助学金。
　　10.加大投入，确保特殊教育学校（院）正常运转。各地要从特殊教育学校（院）人均成本高的实际出发，研究制定特殊教育学校（院）生均公用经费标准，保证学校（院）正常的教育教学需求。
　　中央财政将继续设立特殊教育补助专款，地方各级人民政府要继续设立特殊教育专项补助费并不断提高。中央财政加大专项补助资金投入，鼓励和支持地方办好现有的面向全国招生的高等特殊教育学院。
　　各地要从残疾人就业保障金中安排一定比例的资金用于特殊教育学校（院）开展包括社会成年残疾人在内的各种职业教育与培训。
　　三、加强特殊教育的针对性，提高残疾学生的综合素质
　　11.根据残疾学生的身心特点和特殊需求，加强教育的针对性。注重学生的潜能开发和缺陷补偿，培养残疾学生乐观面对人生，全面融入社会的意识和自尊、自信、自立、自强精神。加强残疾学生的法制教育、心理健康教育和安全教育。
　　在课程改革中，要充分考虑残疾学生特点，注重提高其生活自理、与人交往、融入社会、劳动和就业等能力的培养。
　　12.全面推进随班就读工作，不断提高教育质量。重点推进县（区）级随班就读支持保障体系的建立和完善。所有实施义务教育的学校要积极创造条件，接收具有接受普通教育能力的适龄残疾儿童少年随班就读，不断扩大随班就读规模。
　　建立特殊教育学校定期委派教师到普通学校巡回指导随班就读工作的制度，确保随班就读的质量。
　　13.大力加强职业教育，促进残疾人就业。特殊教育学校要在开足开好劳动技术、综合实践活动等课程的同时，开设符合学生特点、适合当地需要的职业课程。根据市场和社会需求，加强残疾人中等职业学校骨干专业课程的建设。不断更新高等特殊教育院校教学内容，合理调整专业结构。加强学生的生产实习和社会实践，促进职业教育实训基地共建共享。做好学生的就业指导工作。鼓励和扶持各类特殊教育学校（院）、职业学校及职业培训机构，开展各种形式的残疾人职业培训。各级政府和有关部门要加大残疾人职业培训经费投入，在生产实习基地建设、职业技能鉴定、就业安置等方面制定优惠政策和具体扶持保护措施。
　　14.加快特殊教育信息化进程。建好国家特殊教育资源库和特教信息资源管理系统，促进优质特殊教育资源共享。地方各级人民政府要加强特殊教育信息化软硬件建设。特教学校要根据残疾学生的特点积极开展信息技术教育，大力推进信息技术在教学过程中的应用，提高残疾学生信息素养和运用信息技术的能力。
　　15.深入开展特殊教育研究。建设一支理论素养高、专业能力强的特殊教育科研骨干队伍，提高特殊教育科研质量和水平。各省、市（地）教育行政部门所属的教学研究部门和科学研究部门应配备专职或兼职特教教研人员，组织并指导学校开展教育教学研究。继续开展盲文、手语研究，使之更加科学、实用。
　　四、加强特殊教育师资队伍建设，提高教师专业化水平
　　16.加强特殊教育教师培养培训工作。要适应残疾儿童少年教育普及水平提高的需要，加强特殊教育师范院校专业建设。统筹规划，合理布局，加大特教师资的培养力度。鼓励和支持各级师范院校与综合性院校举办特殊教育专业或开设特殊教育课程。各地在实施师范生免费教育时，要把特教师资培养纳入培养计划。加大特殊教育或相关专业研究生培养力度。注重特殊教育专业训练，提高培养质量。鼓励优秀高校毕业生到特殊教育学校、儿童福利机构等单位任教。
　　各地要将特殊教育教师培训纳入教师继续教育培训计划，对在职教师实行轮训，重点抓好骨干教师特别是中青年骨干教师培训。要加强对在普通学校、儿童福利机构或其他机构中从事特殊教育工作的教师和特殊教育学校巡回指导教师的培训。要高度重视残疾人职业教育专业课教师培训。依托高等特殊教育学院、其他有关院校和专业机构建设“特殊教育教师培训基地”。
　　17.配齐配足教师，确保特殊教育学校正常教学和管理工作。省级有关部门要根据特殊教育学校学生少、班额小、寄宿生多、教师需求量大的特点，合理确定特殊教育学校教职工编制并保障落实。
　　18.要切实采取措施落实特殊教育教师待遇。《中华人民共和国义务教育法》明确规定特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴。各地要采取措施，确保国家规定的特殊教育教师工资待遇政策得到落实。要将承担随班就读教学与管理人员的工作列入绩效考核内容。要在优秀教师和优秀教育工作者表彰中提高特教教师和校长的比例。
　　五、强化政府职能，全社会共同推进特殊教育事业发展
　　19.进一步强化政府发展特殊教育的责任。各地要把各级各类特殊教育纳入当地经济和社会发展整体规划，把特殊教育发展列入议事日程。各级人民政府要进一步明确和落实教育、发展改革、公安、民政、财政、人力资源社会保障、卫生、税务、残联等部门和社会团体发展特殊教育的职能和责任，在保障残疾孩子入学、孤残儿童抚育、新生儿疾病筛查与治疗、学校建设、经费投入、教师编制配备、工资待遇、校园周边环境治理、特教学校企业税收减免、残疾人口统计等方面通力合作，各司其职，齐抓共管，加快特殊教育事业发展。
　　20.全社会共同关心支持特殊教育事业。加大特殊教育宣传力度，在全社会形成关心支持特殊教育、尊重特殊教育教师和残疾人教育工作者的舆论氛围。进一步落实国家关于捐赠及免税的政策，积极鼓励个人、企业和民间组织支持特殊教育，广泛动员和鼓励社会各界捐资助学。

在我国公司清算制度中，清算义务人的概念是因企业进入非破产清算状态而逾期不组织清算、公司债权人权益受到侵害的不正常现象而生的。公司法没有明确规定清算义务人的概念及相关责任，最高人民法院《关于适用公司法若干问题的规定（二）》〔以下简称公司法国际解释（二）〕中规定了清算义务人，同时也规定了清算义务人的相应责任，但关于清算义务人的主体、义务及法律责任未作明确规定，导致司法实践中无法统一规范裁判此类纠纷。笔者认为，要完善公司强制清算制度，必须厘清清算义务人的义务和责任，并加以规范。

一、制度检视：清算义务人责任纠纷之现状

公司法没有关于清算主体怠于或拒不履行清算义务应承担何种法律责任的规定。虽然公司法司法解释（二）规定了清算主体作为和不作为的侵权民事责任及未经清算注销的民事责任，但仍没有明确清算义务人责任纠纷的案由、责任主体、责任范围、程序等问题。随着此类纠纷的日益增多，存在的问题也暴露出来，主要有：案由比较混乱，程序适用五花八门，实体处理大相径庭。以浙江省宁波市鄞州区所受理的该类案件为例，据统计，自2008年至今受理涉及股东清算义务人责任纠纷案件12件，其中以清算组成员责任纠纷立案的有10件，以股东滥用股东权利赔偿纠纷立案的1件，以股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任赔偿纠纷立案的1件。被告下落不明适用公告送达缺席判决的有2件，驳回起诉1件，撤诉1件，调解8件。但上述案件均指向公司解散后清算义务人责任纠纷。

案由缺失

公司强制清算制度是公司法规定的一种新类型的非诉纠纷，法律规定不尽完善。因此，许多新类型的公司诉讼也缺失案由上的规范，其中清算义务人责任纠纷就是一例。在最高法院关于民事案由的规定中，涉及股东责任的案由仅有清算组成员责任纠纷等数个案由，对于清算义务人责任纠纷未明确列入案由范围。

程序适用混乱

虽然法律及司法解释对清算义务人责任纠纷未予统一规范，但涉及清算义务人责任纠纷的案件却日趋增多，而各地法院在程序适用上比较混乱。有些将强制清算非诉程序与清算义务人责任纠纷合并处理；有的认为必须先经强制清算程序，在清算不能的情况下才能起诉股东承担赔偿或清偿责任；有的则直接判令公司清偿债务，股东承担连带清偿责任等等。

责任主体界定不清

关于清算义务人即清算责任主体应该是公司股东还是董事的问题存在较大争议，通说认为应区分有限责任公司和股份有限公司来确定清算责任主体。对于有限责任公司的清算义务人，有观点认为，根据公司法第一百八十四条“有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人选组成”之规定，应为全体股东。但有学者认为根据此条并不能当然推定出有限责任公司的股东为法定清算义务人。[1]笔者认为，目前公司法上对公司清算义务人主体的界定的确处于不清晰的状态。

责任事由不尽合理

关于公司清算的民事责任，公司法只规定了清算人（清算组成员）在清算过程中的法律责任，没有规定清算义务人不履行义务所应承担的法律责任。虽然公司法司法解释（二）规定了清算义务人的相关责任，但未对责任类型及方式加以区分，责任事由不尽合理，导致审判实践中针对此类纠纷找不到确切合适的法律规定，法律适用比较混乱。

责任范围不明

当前审判实践中对于清算义务人违反法定清算义务应承担责任的范围存在较大争议。一种意见认为清算义务人承担的赔偿范围为公司全部的债务，另一种意见认为对积极损害债权人权益的行为和消极损害债权人权益的行为所造成的实际损失承担责任，还有一种意见认为应根据具体个案情况确定清算义务人应当承担的赔偿责任的范围。

二、理论探源：清算义务人责任之法理依据

清算义务人主体之界定

所谓清算义务人，是指基于其与公司之间存在的特定法律关系而在公司解散时对公司负有依法组织清算义务，并在公司未及时清算给相关权利人造成损害时依法承担相应责任的民事主体。[2]笔者认为，有限责任公司的清算义务人应由全体股东担任。理由如下：

1.基于权利与义务之一致性。对于公司股东而言，清算义务是与公司创办权、盈余收获权相伴随的必然结果。法律赋予一定主体创建公司的权利以及从公司获取利益的权利，也必然要求这一主体在公司解散时尽相应的清算义务，这是权利与义务对等原则的体现。[3]

2.基于有限责任与清算义务之关联性。股东承担有限责任是现代公司制度之基石，但是股东承担有限责任并不是无条件的，必须建立在股东与公司行为规范、股东人格与公司法人人格相区分、公司拥有独立的财产基础上。如果股东怠于或拒不履行清算义务，则不能当然承担有限责任，即股东的有限责任与清算义务相关联，体现在公司清算终结之后。

3.基于保障各方利益之平衡性。现代公司既具有营利性，也具有社会性，因此公司不能仅以最大限度地为股东们谋利作为惟一存在目的，还应最大限度考虑公司其他利害相关者的利益，包括职工的利益、消费者的利益、债权人的利益等。[4]清算义务的切实履行是确保公司的财产得以保全、公司股东及债权人利益重生之医技强国得以实现的决定条件。如不履行清算义务，对公司的劳动者与债权人等其他利益相关者的影响比对股东的影响更大。而股东比劳动者与债权人等其他利益相关者更便于对公司财产实施占有和处理。因此，确定股东为清算义务人，界定其义务及责任，有利于股东更好地履行清算义务，及时合法地处理公司债权债务，规范和健全公司退市机制。

清算义务人权利义务之界定

1.清算义务人之权利。从清算义务人这一概念的表述看，似乎作为清算义务人的主体只应当承担组织清算的义务，并无任何权利可享受。但权利和义务作为法律体系中对立统一的矛盾体，它们往往是相伴而生并且互相渗透的。在一定条件下，某一行为既可看作是权利也可看作是义务。[5]笔者认为，公司清算义务人的权利主要包括：组织清算权、选任清算人的权利、解任清算人的权利、确认清算方案和清算报告等权利、监督清算权、公司财产（包括财务账册、重要文件等）流失追索权、公司不足或抽逃资本追回权等。

2.清算义务人之义务。民事义务是民事责任产生的前提，民事责任是履行民事义务的法律保证。要确定清算义务人的责任，必须先明了清算义务人所应承担义务的具体内容。笔者认为清算义务人最主要的义务不仅是要依法组织清算，而且要确保清算能够顺利完成。具体包括：第一，组织清算义务。清算义务人首先应在法定期限内及时召开股东会作出进行清算的决定或决议，启动清算程序，并保证清算顺利完成。在清算过程中，清算义务人应对清算人在执行公司清算事务的各个环节履行监督检查义务，在清算人违反善良管理人义务时，清算义务人可以行使解任权。在清算人作出具体清算方案和最终清算报告后，应当由股东组成的清算义务人批准确认。清算结束后，清算报告经股东会确认，并申请注销公司登记，公告公司终止。第二，公司财产、账册、重要文件等保管义务。公司清算必然以公司财务资料完备为前提，具备规范、完备的财务资料是公司的基本义务，也是清算义务人的主要义务。如公司财产存在被侵占或流失现象，清算义务人有将被侵占或流失财产追回的义务。第三，公司资本足额维持义务。根据资本维持原则，公司在其存续过程抗战之血色残阳中应当经常保持与其资本额相当的财产，非依法定程序不得任意变动。因此，股东应负有保证资本足额维持义务，直至清算完毕才能分配公司剩余财产。如股东存在欠缴或抽逃出资情形，在公司清算时清算义务人应及时履行追缴权，即要求欠缴或抽逃出资之股东及时补足出资，以保证清算的顺利进行。

清算义务人责任承担的法理基础

对于股东承担清算责任的法理依据，理论界及实务界均存在争议，主要有清算责任说、侵权责任说及法人人格否认说等各种观点。

1.清算责任说。民事责任是民事法律关系中的义务主体违反法律规定的或者合同约定重生为官的民事义务，侵害民事权利主体的民事权利，依民法之规定而产生的一种法律后果。[6]如果义务主体认真履行义务，权利主体的合法利益完全实现，该法律关系即正常消灭；如果义务主体不履行其义务，侵害了权利主体的合法利益，原来的权利义务关系即发生性质和内容上的变化，转化为以救济权和法律责任为内容的特殊法律关系。组织清算人对公司资产进行清理，启动公司清算程序是清算义务人的法定义务。当其不履行或者不适当履行清算义务而给公司和债权人造成损失时，便会产生相应的民事责任。[7]因此，基于不履行清算义务即产生清算责任及附随产生的各种清偿责任、赔偿责任。从这种意义上说，清算义务人未尽清算义务而给公司和债权人造成损失时应当承担相应的民事责任，是其法定义务向法律责任的转化。