更应关注“廉政保证金”制度实施中的公正

杨涛


备受社会各界瞩目的公务员“廉政保证金”制度，将在浙江省杭州市下城区和宁波市慈溪市率先进行试点。据记者得到的最新消息显示，杭州市下城区已将有关方案送交杭州市纪委最后核审，如果不出意外，将于明年1月1日起正式实施。（《现代金报》12月13日）
“廉政保证金”制度其实不仅在浙江省准备推行，江苏省早就在探索这一制度，去年12月10日，作为试点单位的南京秦淮区公安分局的510名民警都拿到了一张“廉洁从警退休金个人账户查询卡”。根据南京市公安局党委的部署，秦淮区公安分局在区委区政府的支持下，筹集200万元作为启动资金，率先推行民警廉洁从警退休金制度。而在今年7月份，云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院也在开始在全院实行廉政保证金制度，由每位法官和干警每月交纳100元作为廉政保证金，单位配套不低于个人所交数额作为单位廉政保证金专项资金。这种制度的推行，引起了社会上强烈的争议，有人认为，“廉政保证金”制度不能产生多少对想腐败的公务员进行的震慑力量和推动其改恶向善的鼓舞力量，根本无法遏制腐败。但笔者认为，“廉政保证金”制度的推行者初衷就不是仅仅指望依靠用其来遏制腐败，而是在于作为一种遏制腐败的补充手段，使公务员增加可期待利益来减少腐败的动机，从这个意义上讲，这种制度有一定的可取价值。
在这种各地都在探索实行“廉政保证金”制度的情形下，笔者认为我们还要将关注的目光更多地从是否要实行这种制度的讨论转到如何保证公正地实行这种制度上来。
首先，是程序上的公正，就是在实行这一制度的程序上要如何尽可能做到科学性和民主性。这就要求有关部门在制定这一制度时，必须举行听证会，听取有关利害关系人和社会公众的意见，不能凭自己拍拍脑袋行事。要听取意见的首先是公务员，因为现在许多地方的做法是“廉政保证金”要从公务员的每月工资中提取一部份，那么这种制度就可能影响公务员利益，就得听取他们的意见。要听取意见的还有社会公众的代表，因为“廉政保证金”制度的实施无一例外都要财政出钱，要么是全额出，要么是部份出，而财政的钱是来自纳税人，社会公众对于财政该不该出这笔钱，出多少钱有权发言。最后，有关专家学者的意见也应当听取，以增加有关部门在作出这一决策的科学性和可行性。
其次，是实体上的公正，就是保证金怎么出、谁来出、出多少，才算合理和公平，才能实现多方利益的平衡，让参与的各方更能心服。“廉政保证金”可能有多种出处，如财政全额出、财政出部份结合个人出部份或个人全额出等等。浙江省宁波慈溪市探索中的的做法是保证金全部由财政支出，公务员个人不负担费用，这种做法笔者认为不妥，因为钱都是财政来出就不能对公务员起到惩戒的作用。当然，保证金都由公务员出也不妥当，因为这样也没有起到一种鼓励廉洁的导向。相比之下，笔者认为，浙江省杭州市下城区的做法比较妥当，保证金主要以公务员个人负担为主，单位则按照一定系数贴补，个人负担部分以及单位贴补的系数是按照工龄、行政职级等因素来确定，并不固定。这样既不给财政带来过多的负担，同时对不廉洁的公务员将扣除其本身的收入给予一定的惩罚，也给廉洁的公务员一定财政补贴的鼓励，也能让社会公众更为信服。
“廉政保证金”制度只有在准备实施时，就在实体和程序上做到公平、公正，才能得到公众和公务员的支持，才能保证这项制度得以顺利地推行。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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辽宁省本溪市人民政府


本溪市人民政府令第117号
本溪市市政公用事业特许经营管理办法(试行)

《本溪市市政公用事业特许经营管理办法(试行)》业经第十三届人民政府第39次常务会议讨论通 过，现予以发布，自2005年5月1日起施行。
市长 李波

二○○五年三月十七日

　　
第一章 总 则 　　
第一条 为推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，根据国家有关法律、法规，制定本办法 。 　　
第二条 本办法所称市政公用事业特许经营(以下简称特许经营)，是指市人民政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营 者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务的制度。 　　
城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本 办法。 　　
第三条 特许经营的授权主体是本溪市人民政府。 　　
市城乡规划建设委员会是我市市政公用事业主管部门(以下简称公用事业主管部门)，负责全市特许经营活动的指导、监督、管理及具体实施等工作。 　　
市发展改革、国土资源、财政、国有资产、物价、工商、质量技术监督、环保、劳动、国税、地 税、房产、供暖、收费等政府部门根据各自职责或市政府授权的职能履行监督和管理职责。 　　
第四条 市人民政府鼓励社会资金、境外资本采取独资、合资、合作等形式建设市政公用设施，从事公用事业特许经营。 　　
市政公用事业利用外资或对外转让经营权和收费权的，按国家法律、法规和产业政策规定，须经省人民政府批准后实施。 　　
第五条 实施特许经营，应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则。 　　
特许经营企业应确保提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务。 　　
第六条 坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。 　　
跨行政区域的市政公用基础设施特许经营，应当本着有关各方平等协商的原则，共同加强管理。 　　
第二章 特许经营 　　
第七条 特许经营项目由市公用事业主管部门会同相关部门，根据城市总体规划、各行业专项规 划和本市城市建设发展需要提出。其中项目主管部门负责编制项目特许经营建议书和可行性研究报告 ，公用事业主管部门组织专家论证，最后报请市人民政府批准确定。 　　
第八条 特许经营权转让收取特许经营转让费。特许经营转让费由市公用事业主管部门会同相关 部门和单位，根据特许经营项目的属性和本市同行业或相近企业近三年来的经营情况，结合市场预测制定收费基数，通过竞标确定收费数额。 　　
第九条 市公用事业主管部门根据市人民政府批准确定的特许经营项目，组织拟定实施方案，报 市人民政府批准后实施。 　　
实施方案应当包括以下基本内容： 　　
(一)特许经营项目的名称、由来和目的； 　　
(二)特许经营的范围和期限； 　　
(三)产品或服务的价格及其测算； 　　
(四)基本经济、技术指标； 　　
(五)项目所属行业的规范、标准和要求； 　　
(六)新建项目的选址和其他规划条件； 　　
(七)特许经营者应具备的条件； 　　
(八)特许经营费及其减免； 　　
(九)需要特许经营申请方承诺的条件； 　　
(十)法律、法规要求的其他规定。 　　
(一)在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿交回的(BOT)； 　　
(二)在一定期限内，将公共基础设施移交特许经营者运营，期限届满无偿交回的(TOT)； 　　
(三)在一定期限内，委托特许经营者提供公共服务的； 　　
(四)政府同意的其他经营方式的。 　　
采用(一)、(二)类特许经营方式的，经营权期限一般为20年和25年，最多不得超过30年；采用(三 )、(四)类特许经营方式的，经营权期限一般为1年至4年，最多不得超过8年。 　　
第十一条 市人民政府采取招标或按国家法律、法规、规章规定的其他方式，公开、公平、公正 地将某项特许经营权授予符合条件的申请者。 　　
授予特许经营权的基本程序为： 　　
(一)市公用事业主管部门向社会公开发布实行特许经营项目的招标条件、办法、程序和规定，受 理和具体组织招标； 　　
(二)市公用事业主管部门依据招标条件对招标人资格、方案进行审查，确定符合投标条件的候选人； 　　
(三)市政府公用事业评审委员会依法进行评审，并通过质询和公开答辩，择优选出特许经营授权对象； 　　
(四)中标结果和特许经营方案在新闻媒体公示，接受社会监督，公示时间不少于20天； 　　
(五)公示期满，对中标者没有异议的，由市公用事业主管部门代表市人民政府与中标者签订《特 许经营授权协议》； 　　
(六)《特许经营授权协议》在签订之日起30日内报省建设行政主管部门备案后，市人民政府向中 标者颁发《本溪市市政公用事业特许经营权证书》，《特许经营授权协议》正式生效。 　　
第十二条 参与特许经营权竞标者，根据招标文件要求，提出申请和提供相关资料，并对公用设 施权属及其处分、股权转让及所 经营的公用事业与其他经营活动的关联责任等事项做出相应承诺，不做出相应承诺的，取消竞标资 格。 　　
第十三条 申请特许经营权者应当具备以下条件： 　　
(一)依法注册的企业法人； 　　
(二)具有竞标行业的《资质证书》或资质能力证明； 　　
(三)有相应的注册资本金和设施、设备； 　　
(四)有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力； 　　
(五)有相应的从业经历和良好的业绩； 　　
(六)有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员； 　　
(七)有切实可行的经营方案； 　　
(八)地方性法规、规章规定的其他条件。 　　
第十四条 现有国有或国有控股的市政公用事业企业，必须 在国有资产评估、产权登记的基础上，按规定程序经市国有资产监督管理委员会批准后，申请特许 经营权。 　　
取得特许经营权的国有或国有控股公用事业企业，由市国有资产监督管理委员会依法对其资产经营和产权等事项实施监督管理。 　　
第十五条 特许经营授权协议应当包括以下基本内容： 　　
(一)授权人、被授权人； 　　
(二)特许经营内容、区域、范围及有效期限； 　　
(三)相关标准或规范； 　　
(四)价格的确定方法、标准以及调整程序； 　　
(五)设施、设备等资产的权属与处置；． 　　
(六)设施维护、更新改造和新建项目的规定和要求； 　　
(七)特许经营期间发展规划和中长期计划(5年计划)建设项目的承诺； 　　
(八)安全管理； 　　
(九)环境保护管理； 　　
(十)履约担保； 　　
(十一)特许经营费的缴纳方式； 　　
(十二)特许经营权的终止和变更； 　　
(十三)依照法律、法规、规章进行的临时接管和其他管制措施； 　　
(十四)违约责任； 　　
(十五)争议解决方式； 　　
(十六)双方认为应该约定的其他事项。 　　
第十六条 《本溪市市政公用事业特许经营权证书》及其附件《特许经营授权协议》是特许经营 企业从事特许经营业务的法律依据，特许经营企业不得超出《特许经营授权协议》规定的经营范围。 未取得《本溪市市政公用事业特许经营权证书》的，不得从事市政公用事业特许经营。 　　
第十七条 特许经营企业应当履行下列职责： 　　
(一)科学合理地制订企业年度生产、供应计划； 　　
(二)按照国家安全生产法规和行业安全生产标准，组织企业安全生产； 　　
(三)履行协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务； 　　
(四)接受市公用事业主管部门、其他行业监管单位对产品和服务质量的监督检查； 　　
(五)按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等向市公用事业主 管部门报告和备案；其中国有、国有控股或国有参股的，还应同时向市国有资产监督管理委员会报告 和备案； 　　
(六)加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，保证固定资产更新率符合相关标准或规范； 　　
(七)接受社会公众的监督和投诉，及时纠正服务中的有关问题； 　　
(八)接受市公用事业主管部门及其他行业监管部门依照法律、法规、规范性文件、协议条款的临时接管和其他管制措施； 　　
(九)特许经营权被收回或终止时，应在规定的时间内，将原特许经营业务正常运行所必需的资产 及全部档案和技术资料移交主管部门指定的接管单位，保证供应和服务的连续性，并对交接期间的安 全、服务和人员安置承担全部责任； 　　
(十)协议约定的其他责任。 　　
第十八条 特许经营企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。 　　
第十九条 《特许经营授权协议》在有效期限内，个别条款可以每3年调整一次；确需变更的，由 市公用事业主管部门与特许经营企业在共同协商的基础上签订补充协议，报市人民政府批准后生效。 　　
第二十条 特许经营企业确需变更名称、地址、法定代表人、财务负责人、技术负责人时，应当提前向市公用事业主管部门申请同意后实施。 　　
第二十一条 特许经营期限届满，特许经营者应提前1年提出竞争下轮特许经营申请或届满主动退出的报告；原特许经营者参加下一轮投标竞争的，在同等条件下可以优先予以考虑。 　　
第二十二条 特许经营企业在协议有效期内提出解除《特许经营授权协议》的，应当在《特许经营授权协议》规定的期限内向市公用事业主管部门提出申请，市 公用事业主管部门自收到申请的3个月内作出书面答复。在协议解除前，特许经营企业必须保证正常的 经营与服务。 　　
第二十三条 特许经营企业在特许经营期间有下列行为之一的，市人民政府将依法终止特许经营 授权协议，取消并收回其特许经营权，并实施临时接管； 　　
(一)擅自转让、出租特许经营权的； 　　
(二)擅自将所经营的财产进行处置或者担保的； 　　
(三)因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的；． 　　
(四)因经营管理不善，财务状况严重恶化，危及企业正常运行的； 　　
(五)因经营管理不善，造成重大安全责任事故的； 　　
(六)因经营管理不善，造成重大环境污染事故的； 　　
(七)达不到公用事业产品、服务标准或要求的； 　　
(八)擅自停业、歇业的； 　　
(九)不按城市规划投资和建设公用设施，经监管部门责令限期改正而拒不改正的； 　　
(十)滥用特许经营权垄断市场进行关联交易，损害公众利益的； 　　
(十一)拒绝接受监督管理，不履行特许经营授权协议义务，违反申请特许经营权时承诺的； 　　
(十二)法律、法规禁止的其他行为。 　　
第二十四条 收回特许经营权的决定由市公用事业主管部门书面通知特许经营企业。 　　
特许经营企业可以在收到书面通知之日起30个工作日内提出书面申辩并可要求举行听证会。要求举行听证的，市公用事业主管部门必须组织听证。 　　
第二十五条 特许经营期间发生不可抗力事件，致使无法正常经营时，特许经营者应提出申请，市公用事业主管部门组织专家考察认定后，报市人民政府批准， 可以提前终止《特许经营授权协议》。 　　
第二十六条 特许经营权根据本办法第二十三条规定被收回和第二十五条规定提前终止时，原特 许经营者应严格执行第十七条(九)项规定。在完成接管前，善意履行看守职责，继续维持正常的经营 和服务。 　　
第二十七条 特许经营权根据本办法第二十三条规定被收回的，市人民政府重新授予特许经营权 及交接所需支出的费用，由原特许经营者支付。 　　
第二十八条 特许经营权发生变更或终止时，市公用事业主管部门必须采取有效措施，保证市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性。 　　
第二十九条 特许经营项目运营过程中，市公用事业主管部门应当组织专家定期对获得特许经营权的企业经营情况进行评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。 　　
第三章 价 格 　　
第三十条 市价格主管部门会同市公用事业主管部门按照有关法律、法规规定的原则和程序，负 责市政公用事业产品和服务价格的制定或调整。 　　
第三十一条 制定公用事业价格应按照法律、法规和省价格主管部门确定的原则进行。 　　
第三十二条 公用事业产品和服务的价格制．定或调整，应当根据经济运行情况，按照规定的定 价权限和程序进行： 　　
(一)由特许经营者向价格主管部门提出书面申请。 　　
(二)价格主管部门收到书面申请后，应对申请材料是否齐备进行初步审查、核实，认为符合听证条件的，应在受理申请之日起30日内做出组织听证的决定，并与 市公用事业主管部门和相关部门协调听证会的有关准备工作。 　　
(三)价格主管部门应在做出组织听证决定的3个月内举行听证会，征求消费者、经营者和相关部门 的意见，论证其必要性、可行性。在举行听证会1 0日前将聘请书和听证材料送达听证会代表，听证会 应当在三分之二以上听证会代表出席时举行。 　　
(四)价格主管部门和市公用事业主管部门拟定价格方案时，应当开展价格、成本调查，充分考虑听证会提出的意见，方案形成后按定价权限上报审批。上报时应 同时提交听证纪要、听证会笔录和有关材料。 　　
(五)价格方案批准后，由价格主管部门在本溪日报、政府网站及其他媒体上公告，并组织实施。 　　
第三十三条 特许经营企业应执行价格监管规定及政府制定的价格标准。 　　
第四章 公用设施 　　
第三十四条 市人民政府投资建设的公用设施，所有权归市人民政府所有。市人民政府可以将公用设施通过租赁、入股等方式交给特许经营者使用。 　　
特许经营者应按照城市规划建设新的公用设施。 　　
当特许经营权被收回或终止后，该市政公用设施按其承诺归市人民政府所有。需要补偿的，市人民政府依据本办法或事先约定，参照固定资产净值核算方式给予投资者合理补偿。 　　
第三十五条 特许经营企业应允许其他经营者按照城市规划要求连接其经营的公用设施。有关收 费标准执行价格管理方面的规定。 　　
第三十六条 特许经营企业因建设和维护公用设施需进入某些地段和建筑物时，应事先与所有权 人和有关管理者协商，所有权人及有关人员应提供方便。 　　
第三十七条 市政公用设施的维护要遵守相关的道路、绿化、环卫、物业管理等法律规定；场站 设置和管线改造应服从市规划部门的总体安排。因紧急情况需要抢修时，特许经营企业可以先实施抢 修，同时告知有关部门，并于3日内补办有关手续，对抢修现场和相关设施及时恢复原状。 　　
第三十八条 特许经营者应对公用设施的状况及性能进行定期检修和保养，并将设施运行情况按 时报告监管部门。 　　
第三十九条 特许经营企业应对所经营的市政公用设施的图纸和资料进行收集、归类、整理和归 档，完善公用设施信息化管理系统，并与政府联网。 　　
第四十条 政府因公共利益需要可依法征用公用设施，特许经营企业应予配合，政府给予投资者合理补偿。 　　
第四十一条 其他投资人建设的市政基础设施，自愿将所有权移交国有资产管理部门的，经市政府同意，国有资产管理部门按照规定办理相关手续。该部分资产 作为国有股份按行业委托特许经营者经营。 　　
第五章 监 管 　　
第四十二条 市公用事业主管部门应当履行下列职责： 　　
(一)公用事业特许经营权招标组织和实施工作； 　　
(二)监控企业成本及费用，对特许经营企业提出的价格调整申请提出意见； 　　
(三)监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务； 　　
(四)监督特许经营企业的经营计划实施、产品和服务的质量以及安全生产等情况； 　　
(五)监督特许经营企业制订和调整特许经营期间的企业中长期发展规划、年度经营建设计划，并 督促落实； 　　
(六)制订公用事业产品、服务质量评价标准； 　　
(七)监督检查特许经营企业提供的产品和服务质量； 　　
(八)受理公众对特许经营企业的投诉； 　　
(九)查处特许经营企业违法行为； 　　
(十)向市人民政府提交年度特许经营监督检查报告； 　　
(十一)建立公用事业特许经营项目临时接管应急预案。在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目； 　　
(十二)法律、法规、规章规定的其他职责。 　　
第四十三条 市公用事业主管部门应对特许经营企业的下列事项实施日常监管： 　　
(一)产品或服务的质量是否符合要求； 　　
(二)行业规范规定的服务满意度是否达到规定要求； 　　
(三)特许经营企业年度和中长期(5年期)经营、投资计划是否按规定备案、执行； 　　
(四)业务经营和财务情况是否良好； 　　
(五)是否履行协议中的承诺； 　　
(六)是否执行价格规定； 　　
(七)董事会和经营班子主要成员的变更、董事会的决议是否按规定报告和备案； 　　
(八)法律、法规、规章规定的其他事项。 　　
第四十四条 市人。民政府设立市政公用事业监督委员会，负责收集公众、特许经营企业的意见 ，提出立法、监管等建议，并代表公众对特许经营活动进行监督。 　　
第六章 法律责任 　　
第四十五条 对以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的企业，市人民政府有权取消其特许经营权，并通过媒体或其他形式向社会公开并追究相关者责任。 被取消特许经营权的企业在三年内不得参与特许经营竞标。 　　
第四十六条 违反本办法第十六条第二款规定，未取得《本溪市市政公用事业特许经营权证书》 擅自从事特许经营的，由市公用事业主管部门责令停止违法行为，并处以30000元的罚款。 　　
第四十七条 特许经营者违反本办法第十七条第(六)项、第三十四条第二款、第三十八条、第三十九条规定的，由市公用事业主管部门责令其限期改正，并处 10000元以上20000元以下的罚款。 　　
第四十八条 特许经营者违反本办法第二十三条第(一)、(二)项、第二十六条规定的，由市公用 事业主管部门责令其限期改正，并处20000元以上30000元以下的罚款。 　　
第四十九条 特许经营者违反本办法第三十三条规定的，由价格主管部门依法处罚。 　　
第五十条 特许经营企业对市公用事业主管部门或监管部门的行政处罚决定不服的，可依法申请 行政复议或提起行政诉讼。 　　
第五十一条 特许经营企业对收回特许经营权的决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 　　
第五十二条 市公用事业主管部门或者获得特许经营权的企业违反特许经营授权协议的，由过错 方承担违约责任；给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。 　　
第五十三条 市公用事业主管部门或其他监管部门及其工作人员有下列情形之一的，由对其授权 的市人民政府或监察机关责令改正，对负直接责任的主管领导及责任人依法给予行政处分；构成犯罪 的，依法追究刑事责任： 　　
(一)不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的； 　　
(二)对不符合法定条件的竞标者授予特许经营权的； 　　
(三)滥用职权、徇私舞弊的。 　　
第七章 附 则 　　
第五十四条 本溪、桓仁满族自治县可参照本办法执行。 　　
第五十五条 本办法自2005年5月1日起试行。