安徽省人民政府办公厅


安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省地方政府核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法的通知


皖政办〔2004〕85号

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
经省政府同意，现将《安徽省地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》和《安徽省企业投资项目备案暂行办法》予以印发，请遵照执行。

安徽省人民政府办公厅
二○○四年十一月二十三日



安徽省地方政府核准的投资项目目录（2004年本）


简要说明：

本目录与国务院《政府核准的投资项目目录(2004年本)》配套实施，其中安徽省外商投资项目和境外投资项目的核准目录另行公布。核准办法按《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》执行。 本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院、省政府专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
国家法律法规和国务院、省政府有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
本目录仅对省级政府及省以下地方政府核准权限作出规定，其中：
目录规定“由省政府投资主管部门核准”的项目,由省投资主管部门会同行业主管部门核准, 其中重要项目核报省政府核准。 目录规定“由省以下地方政府投资主管部门核准”的项目，由省以下地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。各市人民政府可根据当地情况和项目性质，具体划分市、县（市、区）级政府投资主管部门的核准权限，但目录明确规定“由市级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。
根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对省属大型企业投资决策权限特别授权。
本目录中“省政府投资主管部门”是指省发展改革委。“市政府投资主管部门”是指地级市政府发展改革委（计委）、经（贸）委。
本目录为2004年本。根据情况变化，将适时调整。

一、农林水利

农业：涉及开荒的项目由省政府投资主管部门核准。
水库：跨市河流上的水库项目和总库容10万立方米及以上项目由省政府投资主管部门核准，其中库容5亿立方米及以上的、跨市河流上的水库项目需核报省政府核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
其他水事工程：跨市水资源配置调整的项目由省政府投资主管部门核准，其中总投资2亿元及以上的项目需核报省政府核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。

二、能源

（一）电力。
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量1万千瓦及以上、25万千瓦以下项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
热电站：除燃煤项目由国务院投资主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量5万千瓦以下项目由省投资主管部门核准。
电网工程：35千伏及以上、330千伏以下电压等级的电网工程由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。

（二）煤炭。
煤矿：除国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。其中，非国家规划矿区内的年产500万吨及以上的煤炭开发项目需核报省政府核准。
煤炭液化：年产50万吨以下项目由省政府投资主管部门核准。

（三）石油、天然气。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省政府投资主管部门核准。
输气管网(不含油气田集输管网)：除跨省(区、市)或年输气能力5亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。

三、交通运输

（一）铁道。
新建(含增建)铁路：省内100公里以下项目按隶属关系分别由铁道部或省政府投资主管部门核准。

（二）公路。
公路：高速公路、省道、跨市的项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
独立公路桥梁、隧道：除跨大江大河(通航段)的项目由国务院投资主管部门核准外，其它跨千吨级及以上航道、国家行蓄洪区的项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。

（三）水运。
煤炭、矿石、油气专用泊位：非新建港区和年吞吐能力200万吨以下项目由省政府投资主管部门核准。
内河航运：300吨级及以上、千吨级以下和跨市的通航建筑物项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。

（四）民航。
扩建机场：总投资5000万元及以上、10亿元以下项目按隶属关系由国家民航总局或省政府投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。

四、原材料

钢铁：探明工业储量5000万吨以下规模的铁矿开发项目由省政府投资主管部门核准。
有色：总投资5亿元以下的矿山开发项目由省政府投资主管部门核准。
化肥：磷矿肥项目和年产50万吨以下钾矿肥项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，由省政府投资主管部门核准。
稀土：除矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准外，其余稀土深加工项目由省政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨以下项目由省政府投资主管部门核准。

五、机械制造

汽车：按照国务院批准的专项规定执行。

六、轻工烟草

纸浆：年产34万吨及以上、10万吨以下纸浆项目由省政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目由省政府投资主管部门核准；其余糖料项目禁止建设。

七、城建

城市供水：日取水 20万吨及以上城市供水水源项目由省政府投资主管部门核准；其余城市供水项目由市政府投资主管部门核准。
城市垃圾焚烧发电：由省政府投资主管部门核准。
城市污水处理：巢湖、淮河流域日处理5万吨及以上城市污水处理厂由省政府投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。
城市生活垃圾卫生填埋和危险废弃物集中处置项目：由市政府投资主管部门核准。
其他城建项目：由省以下地方政府投资主管部门核准。

八、社会事业

旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资2000万元及以上、5000万元以下旅游开发和资源保护设施项目，省重点风景名胜区、省自然保护区、省重点文物保护单位区域内总投资1000万元及以上旅游开发和资源保护设施项目，世界自然、文化遗产保护区内总投资1000万元及以上、3000万元以下项目，由省政府投资主管部门核准。 其他社会事业项目：10亿元及以上的项目需省政府投资主管部门核报省政府核准；其他项目按隶属关系由同级政府投资主管部门或同级行业主管部门核准（具体项目由投资主管部门会同行业主管部门另行商定）。
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安徽省企业投资项目核准暂行办法
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第一章总则

第一条为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推动我省企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改发令第19号），制定本办法。

第二条省政府根据国家《政府核准的投资项目目录》，制订和颁布《安徽省地方政府核准的投资项目目录》，明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。
项目核准机关，是指核准目录中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）、经（贸）委。

第三条企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。

第四条外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在省内投资建设的项目按本暂行办法执行。

第二章项目申请报告的内容及编制

第五条项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资格的机构编制；由省级政府投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制。

第六条项目申请报告应包括以下内容：
（一）项目申报单位情况；
（二）拟建项目情况；
（三）建设用地与相关规划；
（四）资源利用和能源耗用分析；
（五）生态环境影响分析；
（六）经济和社会效果分析。

第七条省发展改革委要根据国家发展改革委颁发的主要行业项目申请报告示范文本的规范要求，指导企业的项目申报工作。

第八条项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，
需根据国家法律法规的规定附送以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划审查意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。

第九条项目申报单位要对所有申报材料内容的真实性负责。

第三章核准程序

第十条企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的核准机关提交项目申请报告。国务院有关行业主管部门隶属单位在我省投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上省发展改革委的意见。在我省的国家计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附上省发展改革委的意见。省内其他企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经省发展改革委初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请报告。
省直有关行业主管部门隶属单位投资建设应由省政府有关行业主管部门核准的项目，可直接向省政府有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地市级政府投资主管部门的意见。省直属管理企业投资建设应由省发展改革委核准的项目，可直接向省发展改革委提交项目申请报告，并附上项目所在地市级政府投资主管部门的意见。其他企业投资建设应由省发展改革委核准的项目，应经项目所在地市级政府投资主管部门初审并提出意见，向省发展改革委报送项目申请报告。
企业投资建设应由省政府核准的项目，应经省发展改革委提出审核意见，向省政府报送项目申请报告。

第十一条项目核准机关如认为申请材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目申报单位补充相关材料、文件和说明，或对相关内容进行调整。

第十二条项目核准机关在进行核准时，如有必要，应在收到材料齐备后4个工作日内，委托有相应资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时可要求项目申报单位就有关问题进行说明。

第十三条项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；没有反馈书面审核意见的，视为同意。

第十四条对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，在进行核准审查时可采取适当方式征求公众意见，特别是项目所在地居民的意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

第十五条项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目需委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在规定的核准期限内。

第十六条对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准通知书，说明不予核准理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经省政府核准同意的项目，由省发展改革委出具项目核准文件。

第十七条项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。

第四章核准内容及效力

第十八条项目核准机关主要对项目进行以下审查：
（一）是否符合国家和地方的有关法律法规；
（二）是否符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）是否符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局是否合理；
（五）主要产品是否对国内市场形成垄断；
（六）是否影响国家经济社会安全；
（七）是否合理开发并有效利用了资源；
（八）生态环境和自然文化遗产是否得到有效保护；
（九）是否对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

第十九条项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。

第二十条项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。
项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期。原项目核准机关应在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在项目核准文件有效期内未开工建设也未申请延续的，原项目核准文件自动失效。

第二十一条已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。

第二十二条对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关、消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。

第五章法律责任

第二十三条项目核准机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增加核准事项，不得拖延核准时限。

第二十四条项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。

第二十六条项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关可依法撤销对该项目的核准。

第二十七条项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。

第六章附则

第二十八条各市人民政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）和本实施办法的精神和要求，制定具体实施办法。

第二十九条事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《政府核准的投资项目目录》、《安徽省地方政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。

第三十条本办法由省发展改革委负责解释。

第三十一条本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。
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安徽省企业投资项目备案暂行办法


第一章总则

第一条为适应建立和完善社会主义市场经济的要求，进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，落实企业投资自主权，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的要求，制定本办法。

第二条我省的企业投资项目备案工作，在国家发展和改革委员会指导和监督下进行。省发展改革委负责对全省企业投资项目备案工作进行具体指导和监督。

第三条本办法所称的企业投资项目，是指不使用政府性资金、投资建设不属于《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目。凡是不实行核准制的企业投资项目，均应按要求向地方政府项目备案机关备案。
项目备案机关是指地方政府投资主管部门。省政府投资主管部门是指省发展改革委。地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）、经（贸）委。

第四条企业投资建设实行备案制的项目，应按省有关规定要求编写项目备案报告（附项目备案报告表），报送项目备案机关。项目备案机关应依照本办法进行备案，并会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门加强监督管理。

第五条外商投资项目和境外投资项目的备案办法另行制定，其他各类企业在我省境内投资建设的项目按本办法执行。

第二章项目备案报告的内容及编写


第六条项目报告单位应向项目备案机关提交项目备案报告一式5份。项目备案报告由项目报告单位自行组织力量编写。

第七条项目备案报告应主要包括以下内容：
（一）项目报告单位情况；
（二）拟建项目情况。

第八条项目报告单位要对项目备案报告内容的真实性、完整性负责。

第三章备案程序

第九条项目备案制实行属地管理原则。省级备案机办理省属企业投资项目的备案工作，并会同有关省级行业主管部门对全省所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，按要求向国家发展改革委上报；省级以下备案机关负责办理当地企业投资项目的备案工作，并会同相关同级行业主管部门将备案项目情况向上级备案机关汇总上报，抄送上级行业主管部门。

第十条项目备案机关如认为备案报告不符合要求，应在收到项目备案报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目报告单位补充相关材料和说明，或对相关内容进行调整。
项目报告单位按要求提交项目备案报告，项目备案机关应正式受理。

第十一条项目备案机关在进行备案审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目备案报告）后5个工作日内，向项目备案机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。

第十二条项目备案机关应在受理项目备案报告后10个工作日内，做出对企业投资项目是否予以备案的决定并向社会公布。由于特殊原因确实难以在10个工作日内做出备案决定的，经本机关负责人批准，可以延长5个工作日，并及时书面通知项目报告单位，说明延期理由。

第十三条对准予备案的企业投资项目，项目备案机关应及时向项目报告单位出具项目备案文件；对不同意备案的项目，应向项目报告单位出具不予备案决定书，说明不予备案的理由，并抄送相关部门。

第十四条对已经备案确认的企业投资项目，省级备案机关应在5个工作日之内将备案情况告知项目所在地备案机关及相关行业主管部门；省级以下备案机关应在5个工作日之内将准予备案的项目情况告知上级备案机关及上级相关行业主管部门。各级项目备案机关应当积极创造条件，逐步推行企业投资项目网上备案确认告知，进一步提高工作效率。

第十五条项目报告单位对项目备案机关的备案决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。

第四章备案内容及效力

第十六条项目备案机关对企业投资项目备案报告主要进行以下审查：
(一)是否符合国家和地方的法律法规；
(二)是否符合国家产业政策和即期宏观调控政策；
(三)是否符合行业准入标准；
(四)是否符合应予备案的项目范围。

第十七条项目报告单位依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。

第十八条项目备案文件有效期2年，自发布之日起计算。企业投资项目在备案文件有效期内未开工建设的，项目单位应在备案文件有效期届满30日前向原项目备案机关申请延期，原项目备案机关应在备案文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。延期最长不超过1年。项目在备案文件有效期内未开工建设也未向原项目备案机关申请延期的，原项目备案文件自动失效。

第十九条已经备案的项目，如需对项目备案文件所规定的内容进行重大变更或者放弃该项目建设，项目单位应及时以书面形式向原项目备案机关报告。原项目备案机关应根据项目变更的具体情况，出具书面确认意见或撤销手续。重大变更包括：
(一)投资主体发生变更；
(二)建设地点发生变更；
(三)主要建设内容发生变化；
(四)建设规模有较大变动、总投资额超出原备案数额30%以上。

第二十条对应报项目备案机关备案而未报告的项目，或者虽然报告但未经备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关及消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。对于项目备案机关予以备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划等部门要按照各自职能依照有关规定进行审查把关，经审查通过后方可开工建设。

第五章法律责任

第二十一条项目备案机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减备案事项，不得拖延备案时限，不得为不符合规定的项目出具备案文件，不得以备案的名义变相审批。

第二十二条项目备案机关的工作人员，在项目备案过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条企业违反本办法，有下列情形之一的，由备案部门责令限期改正，情节恶劣后果严重的，由有关执法部门予以相应处罚：
(一)应办理而未办理备案手续擅自开工建设的；
(二)项目发生重大变更而未重新办理备案手续的；
(三)提供虚假资料或者采取其他不正当手段取得备案文件的。
具有第(三)款情形的，原备案机关应依法撤销对该项目的备案确认，及时收回备案文件，并向社会公开告示。

第二十四条各级备案机关应加强对企业投资项目备案情况的动态监测，并在国家保密规定允许的范围内向社会发布所有准予备案和不予备案项目的有关信息。

第六章附则

第二十五条市级政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）以及本办法的精神和要求，制定具体实施办法。

第二十六条事业单位、社会团体等非企业单位投资建设不属于审批及核准范围内的项目，按照本办法进行备案。

第二十七条本办法由省发展改革委负责解释。

第二十八条本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。
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从公司的意思到公司的行为
——浅析公司的法律行为

北京市惠诚律师事务所 丛硕

摘要：公司，作为现代企业制度中一种耳熟能详的组织形式，一种深入人心的法人形式，已经成为现代的经济生活中重要的民事主体，频繁的公司行为，也已经成为现代经济活动中绝不容忽视的行为。但是如何界定公司的法律行为，却成为一个虽司空见惯却未能予以正视与反思的问题。本文试图从公司表意行为的角度阐释公司的法律行为。
关键词：公司的意思 公司的行为
法律行为，是法律主体依据自己的意思，做出表示意思的、并必然产生法律后果的行为。法律行为的核心内容，是法律主体的意思。
公司是企业法人，是法律主体，可以作出法人的法律行为。这一系列的概念，已经成为不可动摇的常识，深入到现代经济社会的每一个角落。在法律层面上，《公司法》明确规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。在实践层面上，在众多案件中，审查案件事实的首要任务，就是要明确区分法人的表意行为，进而确定由谁来承担相应的法律后果。
但是，公司作为一种社会组织，如何形成自己的意思，又通过什么样的方式加以表示，什么样的标志成为公司意思表示的符号。这将是本文力图讨论的问题。
一、公司意思的形成机制
公司要做出意思表示的行为，就必须产生自己的意思。但是，按照法人拟制说的观点，只有自然人是实在的，而法人则是无肉体无精神的观念上的存在，是法律的拟制物。因此，只存在自然人的意思而无法人的意思。而法人否认说更是从根本上否认法人人格的存在，否认公司的意思能力。现代公司的合同理论，将公司视为一系列自然人合意的结果，用合同理论解释公司的组织与意思能力。那么，公司的意思是如何形成的，这是我们将在这一部分中要集中考察的问题。
（一）公司设立，是通过股东表意的实质，体现公司意思的形式。
首先我们需要明确的是，设立公司，是公司的行为还是股东的行为。依据《公司法》第六条的规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。但是，这一规定中没有规定申请设立的主体。《公司法》第七条规定，依法设立的公司，由公司登记机关发给公司营业执照。公司营业执照签发日期为公司成立日期。从这一规定中，应当认为，只有在公司取得营业执照、成立之后，才应当有能力作出民事法律行为。那么，公司设立的行为，是否是公司的民事法律行为呢？如果公司设立并不是公司的民事法律行为，那么它又是谁的民事法律行为呢？
申请设立公司，依据现行的规章，需要首先进行企业名称核准登记。《企业名称登记管理实施办法》第二十三条规定，申请企业名称预先核准，应当由全体出资人、合伙人、合作者（以下统称投资人）指定的代表或者委托的代理人，向有名称核准管辖权的工商行政管理机关提交企业名称预先核准申请书。企业名称预先核准申请书应当载明企业的名称（可以载明备选名称）、住所、注册资本、经营范围、投资人名称或者姓名、投资额和投资比例、授权委托意见（指定的代表或者委托的代理人姓名、权限和期限），并由全体投资人签名盖章。这里姑且不说该申请书内容的合理性，我们只强调，这份申请书是由全体出资人通过委托代理人提交的，是全体出资人的法律行为，但是这一行为需要确定的，却是法律效力将及于公司的名称。
在申请设立公司的实质性阶段，根据国家工商总局企业注册局2005年12月22日发布的《有限责任公司设立登记提交材料》的要求，公司法定代表人签署的《公司设立登记申请书》是设立有限责任公司所要求的第一项法律文件，以下所需要的三份法律文件依次是：全体股东签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》（股东为自然人的由本人签字；自然人以外的股东加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证复印件（本人签字）；全体股东签署的公司章程（股东为自然人的由本人签字；自然人以外的股东加盖公章）；股东的主体资格证明或者自然人身份证明复印件。我们可以很容易的发现，股东在公司设立过程中虽然起着重要的甚至是决定性的作用，但是，设立公司的登记申请书却不是由股东（股东会）签署的，而是由公司法定代表人签署的，因此应当说，设立公司的行为，体现着公司的意思。同时，另一个方面，这份申请书及其它相应的申请用法律文件，却不是由公司法定代表人或由公司法定代表人委托的人提交的，而是由股东共同委托的代理人向工商登记机关提交的，因此，申请设立公司的行为，实质是公司股东的意思表示。
我们还应当注意到，由于《公司设立登记申请书》是由公司法定代表人签署的，这就需要依据法定程序产生公司的法定代表人，并且由该法定代表人履行职责。按照《有限责任公司设立登记提交材料》的要求，申请设立公司所提交的法律文件中，第七项文件是董事、监事和经理的任职文件及身份证明复印件；依据《公司法》和公司章程的规定和程序，提交股东会决议、董事会决议或其他相关材料。股东会决议由股东签署（股东为自然人的由本人签字；自然人以外的股东加盖公章），董事会决议由董事签字。第八项文件是法定代表人任职文件及身份证明复印件；根据《公司法》和公司章程的规定和程序，提交股东会决议、董事会决议或其他相关材料。股东会决议由股东签署（股东为自然人的由本人签字；自然人以外的股东加盖公章），董事会决议由董事签字。这一法律现象反映出两个基本事实：第一，在公司成立之前，公司的重要机关，包括股东会、董事会和法定代表人已经依据公司章程产生，并已经进入运行状态，否则不会依法产生法定代表人。第二，公司重要机关的运行，是具有法律效力的，是得到法律认可的，否则法定代表人不应当签署《公司设立登记申请书》。[1]
股份有限责任公司申请设立的过程中，其表意行为与有责任公司有明显的区别。依据国家工商总局企业注册局公布的《股份有限公司设立登记提交材料》的要求，除了需要有公司法定代表人签署的《公司设立登记申请书》外，也同样需要《指定代表或者共同委托代理人的证明》。但是值得注意的是，这份《指定代表或者共同委托代理人的证明》并不是由发起人共同签署的，而是由股份有限责任公司的董事会、即全体董事签署的。无论如何，我们不能说这是发起人意思的表示，因为，依据《公司法》第四十七条的规定、第一百零九条第四款的规定[2]，董事会对股东大会负责，而不对发起人负责。
随之引发的问题是，股份有限公司董事会指定代表或者共同委托代理人的行为依据是什么？首先，股份有限公司董事会并不是一个民法意义上的法律主体，其委托行为在法理上是不能成立的。其次，股份有限公司董事会虽然对股东会负责，但并不能代表股东会，这与就意味着董事会的行为不能视为股东会的行为。剩下只能有一种解释，董事会是在代表公司做出行为，因为在与董事会相关的机构中，只有公司可能成为法律意义上的行为主体并可能做出行为。至于董事会与公司之间是什么样的关系，以至于董事会可以代表公司做出行为，则有不同的解释。按照英美法系一般认为，公司与董事之间存在委托代理关系，而大陆法系则认为，公司与董事的关系是委任的关系。我国倾向于委任关系[3]。但是无论如何，我们都应当承认，董事的权力来自于股东的授权，而其行使权力却是代表公司。
这一结论在以募集方式设立的股份有限责任公司中体现的更为明显。在募集设立的股份有限责任公司的创立大会中，作出的决议事项只涉及到董事会人选，并通过公司章程授予董事会职权，而不会指示董事会指定一个代表人或委托一个代理人从事申请公司设立的事宜。这足以看出，股份公司董事会指定代表人或委托代理人申请公司设立，是依据职权做出的行为，而不是受委托或代理做出的行为。
这样看来，申请设立股份有限公司的行为，虽然是在股东会的启动与授意下完成的，但是应当被明确为是公司的行为。
从上面的总结中，我们看到，在公司设立的过程中，表意行为是矛盾而复杂的。第一，公司设立并不是由一个主体的表意行为而一蹴而就的，而是融汇了股东表意和公司表意的形式。第二，在公司设立的不同阶段，有效表意的主体也是不同的。确定公司名称，只有股东的表意行为；而设立公司，却是由股东表意与公司表意共同配合完成的。第三，在公司设立的过程中，表意行为的法律属性是有矛盾的，股东的表意行为，由于股东已经具有民事主体地位，其作出的行为是符合法律规定的，因此构成了民事法律行为，但是，股东的民事法律行为，按照股东的真实意思，是预期该民事法律行为的效果归及于以后的公司，而不是及于股东自己。另一方面，以公司法定代表人提交《公司设立登记申请书》为象征的申请设立公司的行为，虽然代表着公司的行为，却由于公司没有成立、不具有法定主体资格，而无法成为一项有效的民事法律行为。第四，不同种类的公司，在申请设立的过程中其表意主体也是不同的。
我们认为可以这样解释这些矛盾重重的法律现象：公司设立，应当作为公司的一项民事行为，并由公司法定代表人签署《公司设立登记申请书》，以使这一“设立申请”的行为具有象征意义，在名义上确定是公司的行为，在效果上，可以使设立的效果归及于公司。但是，由于公司在未获取营业执照、未取得法人资格的时候，无法作出民法意义上的“法律行为”，因此，通过股东表意，以弥补公司成立前无法作出法律行为的缺陷，股东通过共同委托或指定代理人的方式，提交申请设立公司的法律文件，共同作出法律行为，以期形成可以产生能够归及于公司的法律后果的法律行为。
（二）公司存续期间，是股东会与董事会相互作用，形成公司意思。
最高人民法院公报2006年第7期上登载了一个案例[4]：中国进出口银行（简称“进出口银行”）与光彩事业投资集团有限公司（简称“光彩集团”）、四通集团公司（简称“四通集团”）借款担保合同纠纷案。我们仅围绕本文将要论述的主题简要介绍其基本案情：进出口银行与四通集团签订《出口卖方信贷借款合同》，进出口银行向四通集团提供贷款，四通集团董事长段永基代表四通集团在该借款合同上签字。同日，进出口银行与光彩集团签订《保证合同》（盖有光彩集团公章），由光彩集团为四通集团在上述借款合同项下的一切债务提供连带责任保证。之后，借贷双方及保证人对《出口卖方信贷借款合同》进行了变更，形成《贷款重组协议》（光彩集团在该协议上加盖公章），光彩集团对《贷款重组协议》项下的四通集团借款继续承担连带保证责任。合同履行期间，借款人四通集团未按期履行合同约定，进出口银行向借款人四通集团主张清偿贷款，同时要求连带保证人光彩集团承担连带保证责任。
在这一案件中，当事人争议的焦点之一是：光彩集团为四通集团提供担保，是否是真实的、有效的意思表示。
之所以提出这一问题，是因为以下背景原因。四通集团与光彩集团是有股权关系的。四通集团是光彩集团的股东之一。四通集团的董事长段永基是光彩集团的董事会成员（但不是董事长）。光彩集团董事会成员均由股东单位委派，董事长是卢志强。光彩集团公司章程规定：每次召开董事会会议，应当于会议召开10日以前通知全体董事，并通告会议议程、地点和时间；董事会会议须有2/3以上董事参加方能召开；董事会按出资比全行使表决权；董事因故不能参加，可以书面形式委托其他董事参加会议并行使表决权；董事会决议须经持有2/3以上股权的董事表决通过方能生效。董事会每次会议决议和纪要，由到会董事签名确认。
光彩集团对以连带保证人的身份为四通集团《出口卖方信贷借款合同》提供债务担保一事，召开过董事会，在董事会决议上，签字的有5名董事，包括光彩集团董事长卢志强，另有一名股东代表也签了字。签字的董事及股东代理所代表的股东单位代表了光彩集团股东93.6%的股权。光彩集团为四通集团《贷款重组协议》的债务提供连带责任保证时，其董事会也作出过决议，上有两名董事签字，包括董事长卢志强。签字的董事代表了光彩集团股东91.2%的股权。
光彩集团认为，一、《公司法》第六十条第三款规定，“董事、经理不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保”。光彩集团通过形成董事会决议的形式为股东四通集团提供连带责任保证的行为，因违反《公司法》的禁止性规定而无效。二、在无光彩集团股东会授权的情况下，公司董事会无权决定以公司资产为本公司的股东提供担保。股东会与董事会的职权、召开的程序、组成人员等均不同，不能以股东单位法定代表人与公司董事人员的重合，推定董事会决议即股东会决议或者认为股东会对董事会有明确授权和追认。本案所涉为四通集团提供担保的董事会决议，因违反公司章程规定的董事会召开程序，应认定为无效。三、进出口银行在明知四通集团公司为光彩集团股东，以及法律禁止公司为其股东担保的情况下，仍接受光彩集团提供的担保，对《保证合同》及《贷款重组协议》担保条款的无效存在过错，应依法承担责任。
最高人民法院的终审判决认为，修订前《公司法》第六十条第三款规定“董事、经理不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保”。该条规定是对公司董事、高管人员未经公司批准，擅自为公司股东及其他个人债务提供担保的禁止性规定。但该规定并非一概禁止公司为股东担保，对有限责任公司而言，符合公司章程经过公司股东会，董事会批准，以公司名义进行关联担保，修订前公司法并未明确加以禁止。上述条款的目的是为了限制大股东、控股股东操纵公司与自己进行关联交易，损害小股东的利益，以维护资本确定原则和保护中小股东权益。对经公司股东会、董事会同意以公司资产为小股东进行担保当不属禁止和限制之列。从价值取向的角度考量，在衡平公司债权人与公司股东利益冲突时，应优先保护公司债权人的利益。光彩集团公司章程未规定公司不得为股东进行担保。该章程规定，董事会是该公司法人机关，董事会成员由股东单位委派人员组成，董事会的表决程序采用资本多数决的形式。该公司董事会分别持有该公司93.6%和91.2%股权的董事同意为四通集团担保，符合公司章程的规定。董事会决议加盖了董事会公章，在《保证合同》和《贷款重组协议》上加盖了光彩集团公章，光彩集团对上述公章的真实性均不持异议。应当认定光彩集团签署上述《保证合同》及《贷款重组协议》是真实意思表示，不违背占资本绝大多数股东的意志，该保证行为亦不违反法律和行政法规的禁止性规定，应为有效。关于光彩集团提出的该公司章程，董事会至少8名董事参加方能召开，而上述两次董事会决议只分别有5名和2名董事签字，故董事会会议召开无效，董事会决议亦无效的问题，最高人民法院认为：分别有5名和2名董事签字，并不能证明只有5名或2名董事参加董事会会议。光彩集团对两次董事会的召开是否符合章程规定的董事出席人数负有举证责任，但该公司始终未能提供两次董事会的纪要或原始记录，应承担举证不能的责任。且即使董事会决议有瑕疵，也属其公司内部行为，不能对公司的对外担保行为效力产生影响。故光彩集团在本案诉讼中提出的董事会决议无效，公司为其股东担保无效的主张没有事实和法律依据，且违反民事诉讼中的禁止反言规则，最高人民法院不予支持。最终，最高人民法院认定，光彩集团担保有效，应当承担连带责任。
纵览案情，我认为在基础层面有以下几个方面可以讨论[5]：
第一，光彩集团董事会是否有权利对为他人的巨额债务提供连带保证的事宜作出决议。这一问题的实质内容是，在公司存续期间，公司的意思产生于股东会还是董事会。
依据《公司法》的规定，股东会与董事会的职权是不同的。按照修订后的公司法第三十八条的规定，股东会有十一项职权。按照这些公司股东基本权利的内容进行分类，实质上包括三类，一是公司组织决定权，二是公司资产决策权，三是选择管理者、监督管理者的权利 [6]。属于股东会职权的内容，董事会依据公司法只有制定方案的职权，而没有决定的职权。董事会有权独立决定的事项，依据公司法第四十七条的规定只有三项，即决定公司内部管理机构的设置；决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；制定公司的基本管理制度。其余的事项，则由董事会依据股东会的决定展开执行。从公司法的内容来看，董事会的职权似乎更注重完善公司治理结构的内容。本案中，为债务人提供巨额担保，是涉及到公司资产安全的重大事项，由股东会作出决议似乎更为妥当。
应该会有一种反驳观点，认为提供担保可以视为一种经营行为，董事会有权作出决议。我想这种观点还是有些不妥。光彩集团为他人提供担保是否属于经营行为，我认为应当以其企业法人营业执照为准。另外，按照公司法对公司治理结构的规划，董事会所谓的经营权应当是限于由股东会批准的投资方案的范围内以及财务预算方案的范围内，而以公司资产提供担保，则属于增加资产风险的超范围内容，不应当由董事会决定。
因此，我认为公司存续期间，公司的意思是股东会与董事会依据各自职权相互配合的结果。但是这只是结论的一部分。按照公司法和公司实践分析，由股东会作出决议的事项，仍必须由董事会负责执行，而董事会对于股东会的决议，还需要以董事会决议的形成执行方案以具体操作。因此，虽然在重大事项上，董事会受到股东会实质性约束，但是从形式上讲，董事会是公司意思形成的最终机关。
第二，如果光彩集团董事会参会人数不足8名董事，该董事会决议是否还能有效。对于这一问题，虽然最高人民法院通过举证责任分配原则而没有确定的结论，但我认为不会有太多的争论，如果事实确实如此，那么该董事会决议将因为违反公司章程而归于无效，那么光彩集团的对外担保行为则缺乏有效意思的内容。由此，我们可以得出一个结论，公司的有效意思是基于董事会按照程序召开、依法表决而形成的。
第三，法律在公司意思形成过程中发挥着重要作用。
首先，公司法及其它法律、法规决定着公司意思的有效性。
我们注意到，在上述案例中，最高人民法院首先对修订前公司法第六十三条第三款进行了解释。而且，在本案中，最高人民法院对该条款的解释做到了细致入微的程度，从立法本意入手，分析其适用条件，最终又进行了价值考量。这说明，公司法的规定，乃至其它法律的规定，直接约束公司意思的形成。从法律的作用角度来进行分析，这种作用主要体现在：第一，法律引导公司意思的形成。法律作为国家意志的体现，作为社会主体的行为准则，势必引导公司——这种一般性社会主体——形成合法的意思，并最终通过意思表示的方式表现出来，形成有效的法律行为。第二，法律作为评价准则，对公司已经形成的意思进行评价与判断，以衡量其合法性。第三，法律作为具有强制力的准则，对公司违反强制性规定的意思表示进行制裁，宣告其无效，并强制公司承担相应的法律后果。公司法第二十二条第一款即规定，公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。
同时，我们也不难看出，法律对公司形成意思的这一作用是外部作用，是公司已经形成的意思与法律规定相互对比的结果，是适用法律的结果。事实不仅如此，以下我们将会看出，法律对形成公司意思的作用还同时体现在内部作用上。
其次，法律约束着公司意思的形成过程。
按照法人拟制说所主张的，公司是法律的拟制物。其结论是，如果没有法律的预先设定，公司无法产生，也不会存在公司的意思。法人实在说与法人拟制说不同，它认为法人团体是一种拥有意思和欲望，能够通过由个人组成的机关自主从事行为的活的组织体。法人团体的人格是独立的，是与个人不同的法律人格，它们在法律认可的范围内，都是法律抽象和拟制的结果[7]。我们先不讨论两者分歧的部分孰是孰非，有一点是可以肯定的，通过法律的确认，公司的意思始具有法律地位，独立于个人的意思，是法律创造了公司的意思。
当然，这仅仅是法律概念上的公司意思。事实上，通过法律的界定，公司的意思具有独特的产生过程，与其它民事主体的意思具有明显的、实质性的差异。这种差异体现于：第一，产生公司意思，需要有严格的程序限定。公司法对公司股东会的召集程序，召开程序，表决程序，签字确认程序均做了明确的规定，并在第二十二条第二款规定：“股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销”。第二，法律规定了能够体现公司意思的、具有明显象征意义的表现形式。股东会形成的决定或决议，董事会形成的决定，都被认为是公司意思的象征性体现。而公司意思更明显、更确定的象征性体现是公司的法定代表人签字与公司的公章。按照《民法通则》第三十八条的规定，法人的法定代表人是依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人。《合同法》第五十条规定，法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。这些规定均说明法定代表人所代表的就是法人本身。而这种象征性与代表性的意义，恰恰是区分公司意思与其它民事主体意思的标志。
第四，公司章程在公司意思形成过程中，具有准法律的作用。
对于公司章程的性质，法学界的观点不一。在我国，无论是理论界还是实务界，都采纳了德、法、日等大陆法系国家的通说——自治法说，该说认为，公司章程是公司股东为规范公司组织形式和行为准则而订立的书面法律文件，是公司股东为了经营和管理公司而给自己制定的法律。另外还有契约说和公司章程宪章说。
在这里，我的观点是，公司章程是促使公司意思形成的准法律。
说公司章程促使公司意思形成，主要是基于以下理由：第一，公司章程是组建公司组织的基础前提，也是组建公司的标志。虽然按照现行的《公司法》，公司是自取得企业营照之日起成立，具有法人资格，但我认为，公司的意思却是自公司章程产生后即形成的。按照公司章程，公司的基本情况会得到确定，公司会产生机关，通过公司机关的工作，会产生法定代表人，并代表公司提出设立公司登记申请书申请设立。第二，公司经营期间，公司的股东、董事、监事、高级管理人员，严格遵守公司章程的约束，通过公司章程规定的程序与形式，使个人意思与行为成为公司意思与行为，产生有效的公司意思。
我们再来讨论公司章程与法律之间的关系。在上述案例中，我们注意到最高人民法院的一个重要观点，修订前《公司法》第六十三条第三款的规定并非一概禁止公司为股东担保，对有限责任公司而言，符合公司章程经过公司股东会，董事会批准，以公司名义进行关联担保，修订前公司法并未明确加以禁止；光彩集团公司章程未规定公司不得为股东进行担保；因此光彩集团提供担保的意思真实有效。对此，我们完全可以理解为：法律没有禁止的行为，公司章程可以禁止；如果公司章程予以禁止，则公司亦不可为之。《公司法》规定，有限责任公司的章程，可以记载股东会会议认为需要规定的其他事项；一人有限责任公司的公司章程，由股东制订。这也就说明了公司章程与法律之间的第一层关系，公司章程可以对法律规定进行补充。
然而，这样解释公司章程与法律之间的关系，是远远不足的。《公司法》在规定有限责任公司的章程可以记载股东会会议认为需要规定的其他事项的时候，实质已经通过准用性规范赋予了这些“其他事项”的法律效力。所谓法律效力，依据《公司法》的规定，首先是对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力[8]。正是由于这一原因，我们可以说，公司章程是法律的组成的部分。
但是毫无疑问，公司章程毕竟不是法律。姑且不说公司章程的产生程序、制定主体、效力范围与法律具有明显的区别，单说效力程度，与法律也是有明显的区别的。公司章程是通过法律准用而具有法律效力的；其对公司、股东、董事、高级管理人员的约束力是直接的，这种约束力不体现为违约责任，而是体现为侵权责任[9]。而对于社会主体的效力是通过规范的指引作用间接发生的，是通过对公司、股东、董事、高级管理人员的约束而发生的。以上述案例作为说明，如果光彩集团与中国进出口银行的担保合同因光彩集团董事会决议无效而导致无效[10]，那么中国进出口银行会承担合同无效的法律后果，但是中国进出口银行承担这一法律后果的原因不是其没有遵守光彩集团的公司章程,而是其与不适当的行为人签订了担保合同。