北京市财政局 北京市监察局 等


北京市财政局、北京市监察局、北京市物价局、北京市审计局、中国人民银行北京营业部转发财政部、监察部、国家发展计划委员会、审计署、中国人民银行行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定的通知
北京市财政局 北京市监察局 等



市属各单位、各区县财政、监察、物价、审计局：
为进一步落实“收支两条线”的各项规定，加强我市行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理，现将财政部、监察部、国家发展计划委员会、审计署、中国人民银行《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》转发给你们，并结合我市具体情况补充通
知如下，请一并贯彻执行。
一、执收执罚单位资金帐户的开设仍按北京市财政局、北京市监察局、北京市物价局、中国人民银行北京市分行、北京市监察局《关于印发北京市行政事业单位存款帐户管理暂行办法的通知》（京财综〔1998〕1667号）规定执行，未经财政部门审核批准，任何部门和单位不得
开立银行帐户。
二、对行政事业性收费实行票款分离工作，我市将根据试点工作进展情况，研究制定北京市行政事业性收费票款分离实施办法，逐步在全市推广执行。
特此通知。


财综字〔1999〕87号 一九九九年十月十四日



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据中央纪律检查委员会第三次全会和国务院廉政工作会议要求，为加强行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”的管理，严肃财经纪律，预防和遏制腐败，加强党风廉政建设，财政部、监察部、国家发展计划委员会、审计署和中国人民银行研究制定了《关于行政事业性收费和罚没
收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，现印发给你们，请结合《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈监察部、财政部、国家发展计划委员会、中国人民银行、审计署关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见〉的通知》（中办发〔1999〕2
1号）精神，认真贯彻执行。


第一章 总则
第一条 为加强行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理，根据国家有关法律、法规的规定，制定本规定。
第二条 具有执收执罚职能的单位（以下称“执收执罚单位”）根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（基金，下同）和罚没收入，属于财政性资金，均应实行财政“收支两条线”管理。即，上述行政事业性收费和罚没收入按财政部门规定全额上缴国库或预算外资金财政专
户，支出按财政部门批准的计划统筹安排，从国库或预算外资金财政专户中核拨给执收执罚单位使用。

第二章 帐户的开设及资金的收缴
第三条 执收执罚单位预算外资金帐户的开设与管理应符合国家有关规定。凡需开设预算外资金收入汇缴专用存款帐户和支出专用存款帐户的，须经财政部门批准，并持人民银行核发的《开户许可证》。收入汇缴专用存款帐户和支出专用存款帐户必须按规定用途使用，收支款项应符合
国家规定。任何单位不得私自开设或多头开设预算外资金收支帐户。
第四条 执收执罚单位的预算外资金有关专用存款帐户，由本单位财务机构负责统一开设和管理。
第五条 执收执罚单位应将收取的行政事业性收费和罚没收入，按规定及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。
经批准开设预算外资金收入汇缴专用存款帐户的单位，应按财政部门的规定，定期及时足额将收入汇缴专用存款帐户中的资金（含利息）上缴预算外资金财政专户。
第六条 凡经国务院或财政部会同有关部门批准设立的政府性基金、省级以上人民政府及所属财政、计划（物价）部门批准的行政事业性收费，有上解下拨关系的，应实行上下级预算外资金财政专户结算的管理办法。
第七条 财政部门负责同级执收执罚单位预算外资金有关专用存款帐户开设的管理和行政事业性收费、罚没收入的监缴工作。财政部驻各地财政监察专员办事机构负责对中央驻本地区单位行政事业性收费和罚没收入的监缴工作。
第八条 各级财政部门应建立健全行政事业性收费、罚没收入缴库制度和预算外资金财政专户收支管理制度，堵塞漏洞，强化财政监管职能。同时，要增强服务观念，及时审核办理有关帐户开设、变更、撤销及有关款项的拨付工作。

第三章 票据的使用和管理
第九条 执收执罚单位应严格遵守国家有关行政事业性收费和罚没款票据的管理规定。执收执罚单位应凭价格主管部门颁发的《收费许可证》收费，同时必须使用中央或省级财政部门统一印（监）制的票据。任何部门、单位和个人不得使用自制票据或其他非法票据。
执收执罚单位的财务机构统一向财政部门购领行政事业性收费和罚款票据，并负责本单位此类票据的管理。
第十条 财政部门要做好有关收费、罚没款票据的印（监）制、发放和监管工作，建立和完善票据管理稽查制度。

第四章 征收、处罚与款项的管理
第十一条 对行政事业性收费和罚没款实行票款分离和罚缴分离的管理制度。
各项行政事业性收费要实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理制度。经同级财政部门批准由执收单位直接收取的除外。
罚款实行罚款决定与罚款收缴相分离制度，即由当事人持行政处罚决定书到财政部门指定的银行缴纳罚款。法律、法规规定可以当场收缴罚款的除外。
第十二条 执收执罚单位的其他罚没财物管理，要严格按照国家有关规定执行。

第五章 财务核算管理体制和收支预决算管理
第十三条 执收执罚单位的财务应建立适应于统一核算、统一管理要求的内部财务会计核算体系和制度。不得脱离本单位财务会计核算主体和统一核算制度，另行建立有关行政事业性收费和罚没款收支核算体系。
第十四条 执收执罚单位应将财政预算专项核拨资金和预算外资金财政专户核拨资金纳入单位财务统一核算和管理。对不按规定纳入单位财务统一核算和管理的，财政部门应停止其资金核拨。
第十五条 执收执罚单位应按规定编制年度预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并报同级财政部门审批。财政部门要按照预算内外资金结合使用原则和“零基预算”的要求，结合行政事业性收费上缴国库和预算外资金财政专户情况，统一审核执收执罚单位年度经费预算，行政事
业性收费优先用于满足相关业务的必要支出。
执收执罚单位应按规定编制年度预算外资金收支决算和单位财务收支决算，并报同级财政部门审批。

第六章 支出管理
第十六条 执收执罚单位应按照国家规定及财政部门批准的预算外资金收支计划和财务收支计划，对财政核拨的资金切实加强管理，严格按照规定的开支范围、开支标准使用，并在财务报表中如实反映。

第七章 监督与检查
第十七条 各级财政部门要切实加强对“收支两条线”工作的管理，建立经常性的监督检查制度，及时发现并纠正执收执罚部门在“收支两条线”管理中存在的问题。各级审计机关也要结合审计工作加强监督。对检查中发现的违法违纪问题，要依法依纪严肃处理。

第八章 附则
第十八条 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部门、各直属机构，可根据本规定制定具体实施办法，并报财政部备案。
第十九条 本规定自发布之日起实行。
第二十条 本规定由财政部负责解释。



2000年2月24日
司法改革的目标和界限


从上个世纪七十年代末开始，中国开始打破僵化的政治经济体制，实施改革开放，社会各个方面取得了巨大的进步，整个国家生气勃勃，综合国力在世界上有了明显提高。改革在政治经济的各个方面逐渐深入，改革这个词成了各级领导干部常常挂在嘴边的热门词汇，并且在这一思想的指引下在实践中创造发挥，大胆破旧立新，在政治经济的各个方面取得了举世瞩目的成绩。但是改革在取得巨大成就的同时，也逐渐暴露出了一些负面作用。一些干部把自己不合常规的做法都称为改革，利用改革之名任意打破原有的规章制度，借改革之名冲破规章制度对自己的约束，任意制定新的制度，使得一些地方和部门成为一把手为所欲为的天下，也使一些干部在大浪淘沙的改革中逐渐蜕化，走向人民的对立面。
改革要健康发展，必须明确一点，那就是改革的目的是要建立新的制度，破除旧制度只是建立新制度的手段，绝不能本末倒置，把改革作为打破一切约束的借口。任何社会，任何发展阶段，都只有有序才能健康稳定的发展，改革必须有不容随意打破的界限，在以稳定、严谨为基本特点的司法领域尤其如此。
司法制度以程序严谨为基本特点，任何不符合程序规定的司法行为都被认为是非法的、无效的行为。如果在司法工作中随意破旧立新，不受既定程序的约束，就会使法律失去威严，国家失去控制，人民无所适从，整个社会陷入混乱。当然这并不是说司法制度就不能改革，而是要求在司法领域中的任何变动都必须慎之又慎。改革的目标是要使司法制度更加严谨科学，程序更加稳定，使司法制度能够更加有效的保障法律的贯彻实施，维护国家的法律秩序。简而言之司法改革的目标就是建设法治国家。司法制度的稳定性必须要求对有资格进行司法改革和制定新制度的权力主体严格限制，不能有太大范围。
但中国的现状是，任何一个地方的党委、人大、司法部门都可以制定本地区在司法领域中的规章制度，自己决定立案范围、办案程序，制定法外之法。这一现状使国家制定的统一的法律在不同地方有着不同的面孔，严重损害了法律的权威和严肃性，违背了党和国家建设法治国家的目标，为个别地方实行人治打开了方便之门。
中国是一个单一制国家，在现代西方的单一制国家，国家权力由中央统一行使，国家有统一的宪法和法律，中央制定的法律在全国有同样的效力。地方没有权力制定与国家法律相抵触的法规，司法部门独立于地方之外，各地方部门都没有权力干预本地区的司法工作。但是中国的制度却有独特的特点，司法机关隶属于各地方权力部门，向本地区的权力部门负责，受地方权力部门领导。这使得各地方有相对独立的司法体系，这一点上似乎与西方的联邦制更为相似。但和联邦制不同的是，各地方的最高权力机关是由中央直接控制的，所以整个国家在地方所有权力集中于一体，各地方这种集中权力的控制权掌握在中央这样的体制下仍然维系着单一制的国家体制。它和西方单一制的区别是，中央权力通过一条线控制各地方权力，地方的不同等级之间都是这种单线式的控制，地方权力机关拥有控制本地区一切方面的权力，而地方的司法机关首先对本地方的最高权力机关负责，并不直接向上一级司法机关负责。而西方的单一制则是中央通过司法、行政多条线控制地方，地方没有一种集中的、能够掌握本地区所有方面的权力。两者相比较，后者能够更有效的维护整个国家的有序和稳定，而前者实际上是封建权力体系的延续。封建时代的中国，各地区的封疆大吏在本地区有至高无上的权力，每一级的官员对上一级负责，在本地区统一行使立法、司法和行政大权，没有独立的司法系统。这是中国司法改革所迫切需要改变的现状。
无论是否实行三权分立制度，权力的分工和制约都是必须的。在中国实行人民代表大会制度的体制之下，司法和行政部门、立法部门也是必须有分工界限的。司法和行政部门向人大负责，向人大报告工作，并不表示人大可以代替司法和行政部门行使司法和行政权力，否则也没有必要设立司法和行政部门了。实际上，由于人大是一个由众多代表组成的集体机构，它所拥有的最高权力是一种集体权力，所有权力要由代表投票表决后才能行使，也就决定了人大无法行使行政和司法的具体工作，只能对行政和司法的整体工作进行指导和评价。换句话说，中国的所有权力属于人民，并不表示所有权力由人民直接行使，就不需要设立国家机关了。
地方人大对本地区司法工作的领导实际上在现实中有不少负面作用，它对国家的司法统一产生了明显的破坏作用。例如曾被媒体广泛报道的河南省人大对洛阳市法院审判工作的干预事件，因为某法官适用了国家法律而没有适用该省人大制定的与国家法律相抵触的地方法规，就此触怒了人大的个别领导，居然以人大的名义未经人大表决通过就命令河南省法院处分该法官，最后该法官被取消了审判资格，也就是被取消了审判权，今后没有资格再办案了。在这种现状之下，我们如何要求法官忠实于法律，“以事实为根据，以法律为准绳”呢？权力对法官的控制是现实的，法官也是人，他们不可能不顾及自己的生存权，为法律献身，把自己微弱的躯体粉碎在强大的权力之下。
实践证明权力的分工和制约是有科学道理的。司法公正必须要求保障司法机构的独立性，特别是司法者自身地位的独立性，在人身保障和物质保障上都要有充分有效的制度支持。不能保障自身安全的法官是绝对没有能力去保障别人的正当利益的。西方国家的法官拥有崇高的社会地位和职业保障，中国的法官在这个方面差得很多，中国司法的权威性也就差了很多。司法容易受到干扰、判决执行难都是因此所致。法院和法官只应服从于已制定的法律，权力机关的领导权在于制定约束司法机关行使司法权的法律，而不能是在各个方面直接控制司法者。没有限度的、至高无上的权力在资产阶级革命后就被消灭了，这种权力是野蛮社会的标志。
司法制度是不能轻易变动的，对司法的改革同样要有严谨的程序，对司法工作中的每一点变动都应该受到严格约束。司法改革的权力必须限制在最高立法和司法机关，因为我们通常说的司法改革指的是司法机关内部进行的改革，要保障改革的稳定性，改革措施的制定者必须限制在最高司法机关。不能由地方司法机关拥有对法律进行改革的权力，即使所进行的改革措施是大多数人认为正确的。最高司法机关所进行的改革措施也只能是在法律规定范围内的进一步补充和完善，而不能越出法律之外。
不少地方制定有自己在司法上的特殊规定，比如某些案件司法机关暂时不受理，某些影响重大的案件要由地方党委研究决定后法院才能判决。还有地方规定，对某一级别以上的干部的违法犯罪，要由地方党委集体或者常委的同意才能立案调查。地方制定这些规定对外的理由往往是出于保持地方稳定或经济发展的需要，从表面看似乎无可指责。但是无论出于什么理由干扰已制定的法律的实行都是不能允许的，为了一时一地的稳定或经济利益而破坏法律的权威，会使整个国家在长时期里造成混乱并阻碍经济的长远发展。另外有些司法机关甚至其内部机构制定了一些规定，在法定程序之外规定案件调查审理的审批程序，或者在法定审判机构之外设立其它机构领导合议庭的审判工作。相对于来自司法机关外部对司法权的干扰，司法机关内部的干扰更加直接，并且往往被忽视，在很多时候，这种行为甚至得到肯定和鼓励。这些行为都是对国家司法程序的破坏，在西方法治发展历史较长，司法制度相对完善的国家，这些行为都属于妨碍司法公正的犯罪行为，但在我国却缺乏对这些行为危害性的充分认识，这也是由我国一贯重实体轻程序的痼疾所造成的。
改革给国家政治经济带来欣欣向荣的局面的同时，也使国家的一些方面出现了混乱无序的不利局面，这并不是改革的不可避免的负面作用，只要通过谨慎合理的制度约束，就能控制改革打破旧制度造成无序导致的混乱，维护改革的稳定健康发展。司法改革作为整个国家政治经济改革的重要方面，维护健康有序的发展对中国建设法治国家，建设社会主义事业能够起到巨大的推动作用。司法改革必须有严格的制度约束，有序进行，绝不能蜂拥而上，人人都可以制定司法改革措施。要通过严格的程序给司法改革划出明确的界限，明确谁有权力制定改革措施，哪些方面是不能随意改变的。把制定更加科学、更加严谨的司法制度作为司法改革的目标，法律制度严谨、明确，对非法和合法划出明确的界限，这是实现建设法治国家目标的要求，也是以法律秩序维护社会稳定的要求，还是法律起到预防犯罪目的的要求。


王春峰email:springlord@yeah.net