南京市水资源管理办法
江苏省南京市水利局
南京市水资源管理办法
南京市人民政府令
第５５号
《南京市水资源管理办法》已经１９９６年９月１７日市政府常务会议通过，现予发布施行。
市长 王宏民
一九九六年十月十五日
第一章 总则
第一条 为合理开发利用和保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，适应社会经济发展和人民生活的需要，根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可制度实施办法》、《江苏省水资源管理条例》（以下简称《条例》）等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内水资源的开发、利用、保护和管理。
第三条 国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
南京市水利局是本市水行政主管部门，负责本市行政区域内水资源的统一管理、保护和监督工作，并按照《条例》第三条的规定履行职责。
市政公用部门负责城镇供水、城市节约用水、市区地下水的开发利用、保护和管理。
地质矿产部门参与水资源调查、评价、规划，协同水行政主管部门管理地下水资源，进行地下水的普查、勘探、监测、统计、分析和开发利用监督管理。
环境保护行政主管部门负责水污染防治的统一监督管理。
第四条 各级水行政主管部门，应当加强对水政机构的管理，完善水政监察制度。
本市行政区域内的水事活动必须接受各级水行政主管部门及其授权发放取水许可证的市政公用部门的检查监督。水政监察人员在依法查处违法案件时，有关单位和个人应当如实反映情况和提供证据。
第二章 开发利用
第五条 开发利用水资源必须进行综合科学考察和调查评价。水资源的考察和评价，由水行政主管部门会同有关部门统一进行。
水资源考察和评价成果，作为编制水资源规划的依据。
第六条 水资源开发利用和分配、调度，应当符合兴利和除害相结合的原则，服从防洪的总体安排，优先满足城乡居民生活用水，兼顾农业、工业用水和航运等需要，充分发挥水资源的综合效益。
水资源多目标开发利用的项目，应当防止水资源污染和破坏，并经水行政主管部门论证同意后方可进行。
第七条 任何单位和个人兴建的灌溉、供水、发电等各类水工程用水，应当按照水行政主管部门批准的用水计划调度运用，出现严重旱情，应当服从水行政主管部门统一调度安排用水。
在制定农业、工业和城市发展规划时，必须以水资源调查评价为重要依据，避免盲目扩大供水规模。在水源不足地区，应当控制城镇发展规模和耗水量大的工业、农业项目。
第八条 开发利用水资源，应当统筹安排地表水和地下水。在水源不足地区，应当采取各种调水、蓄水措施，充分开发利用地表水，依法科学开发利用浅层地下水。
第九条 新建、改建、扩建开发利用地表水的各类水工程，建设单位必须按照江河分级管理权限，将工程建设方案报送水行政主管部门审查同意后，方可按照基本建设程序办理审批手续。
与江河湖泊防洪有关的水资源开发利用的建设项目，建设单位应当在可行性报告中作出防洪评价，按分级管理权限经水行政主管部门审查批准后，方可立项。
第三章 水资源保护
第十条 地方各级人民政府应当加强水资源的保护工作，采取有效措施，防治水资源污染，防止水流堵塞和水源枯竭，防止水土流失，保护生态环境。
水资源保护规划，由水行政主管部门会同环境保护行政主管部门和其他有关部门制定，报同级人民政府批准。
第十一条 各级水行政主管部门应当加强水资源监测站网的建设，做好水资源量、质的监测工作。其他有关部门按照规定的职责分工，开展水资源保护和水质监测工作。
第十二条 不得向湖泊、河道等水域排污。确需在其范围内排污的，必须经过清污处理，符合排放标准，经水行政主管部门核准后，报环境保护行政主管部门审批。
第十三条 向水体排污的单位和个人，在向环境保护行政主管部门申报登记污染物排放种类、数量和浓度的同时，应当抄送所在地水行政主管部门。
第十四条 开采地下水，不得超过本行政区域内地下水年度计划可采总量，并符合井点总体布局和取水层位的要求。
在地下水超采区，应当严格控制开采地下水，不得扩大取水。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。
第十五条 新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目，必须按照国家和省有关污染物排放标准和审批程序办理。防治水污染设施的竣工验收，应当有水行政主管部门参加，验收合格后，建设项目方可投入生产和使用。
第四章 用水管理
第十六条 本市的水长期供求计划，由市水行政主管部门会同有关部门，依据省水行政主管部门制定的水长期供求计划，结合本市的实际情况制定，报市计划部门审批，并报省水行政主管部门备案。
第十七条 水行政主管部门应当根据水资源统一规划和水的供求计划，会同有关部门制定节约用水计划，并指导检查节约用水工作，推广节水措施。
各用水单位必须实行计划用水、节约用水，采取综合节水措施，提高水的利用率。
第十八条 对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。
第十九条 新建、改建、扩建的建设项目，需要申请或者重新申请取水许可的，建设单位应当在报送建设项目设计任务书前，按规定提出取水许可预申请。
第二十条 经批准的取水许可预申请，供建设项目立项使用。
预申请的有效期为一年，自批准之日起一年内建设项目未立项，又未重新办理预申请的，经批准的取水许可预申请失效。
第二十一条 建设项目经批准后，建设单位应当持设计任务书等有关批准文件和本办法 第二十二条规定的有关文件，提出取水许可申请。
第二十二条 申请取水许可应当提交下列文件：
（一）取水许可申请书；
（二）取水许可申请所依据的有关文件；
（三）取水许可申请与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或者其他文件。
第二十三条 水行政主管部门依据其职权，负责下列河道的取水许可审批和发证：
（一）长江南京段、马汊河（小头李——长江口）和新老秦淮河（东山桥以下）；
（二）滁河、新老秦淮河（东山桥以上，包括句容河、溧水河）、水阳江、固城湖、石臼湖、县际边界河段以及大中型水库；
（三）城区河道；
（四）其他河道。
市水行政主管部门负责第一款第（一）项、第（二）项限额以内的取水和第（三）项取水的审批和发证；第一款第（一）项、第（二）项限额以上的取水，经市水行政主管部门初审后，报省水行政主管部门审批和发证。
县水行政主管部门负责第一款第（二）项限额以内的取水和第（四）项取水的审批和发证；第一款第（二）项限额以上的取水，经县水行政主管部门初审后，报市水行政主管部门审批和发证。
上述第二款、第三款所称的限额，由水行政主管部门制定。
第二十四条 对城镇地下水的取水审批和管理，按照《条例》第二十四条的规定执行。
在县、乡镇取用地下水的，县水行政主管部门负责限额以内的取水许可审批和发证；限额以上的，经县水行政主管部门初审后，报市水行政主管部门在其权限范围内审批和发证。具体限额由水行政主管部门制定。
第二十五条 水行政主管部门或者市政公用部门，应当自收到取水许可申请之日起６０日内决定批准或者不批准；对急需取水的，应当在３０日内决定批准或者不批准。
需要经地质矿产部门审核的大中型建设项目的地下水取水申请，地质矿产部门应当自收到取水许可申请之日起３０日内送出审核意见，对急需取水的，应当在１５日内送出审核意见。
取水许可申请引起争议或者诉讼的，应当书面通知申请人待争议或者诉讼终止后，重新提出取水许可申请。
第二十六条 建设单位取水许可申请经批准后，取水工程方可施工；工程竣工后，经审批部门验收合格，发放取水许可证，建设单位方可按规定取水。
第二十七条 地下水取水许可申请经水行政主管部门或者市政公用部门批准，并发给凿井许可证后，取水单位方可凿井，凿井施工作业必须由持有合格的资质证书的施工单位承担，井成后经审批部门测定，核定取水量，发给取水许可证。
第二十八条 持证人不得转让取水许可证、不得擅自更改取水用途、不得右法转售依照取水许可证取得的水、不得变更取水地点。
第二十九条 取水许可证有效期，地表水取水许可不得超过３年，地下水取水许可不得超过２年。需要延长取水期限的，持证人应当在取水许可期满９０日前，向原发证部门提出申请，原发证部门应当在接到申请之日起３０日内决定批准或者不批准。
第三十条 持证人应当在开始取水前向发证部门报送本年度用水计划，在每年１２月３１日前向发证部门提交下一年度用水计划，在每年１月３１日前向发证部门报送上一年度用水总结和计量装置的率定等资料；取用地下水的，应当将年度用水计划和总结同时抄报地质矿产部门。
第三十一条 持证人应当在规定期限内安装用水计量装置并按规定填报取水报表。超过规定期限未安装计量装置的，按水文测验规范或者取水设备额定流量满负荷连续运行计算水量。
第三十二条 对利用水工程或者机械提水设施，直接从地表、地下取水的，征收水资源费。农业灌溉取水，暂不征收水资源费；不需申请取水许可的，免征水资源费。
水资源费由发放取水许可证的部门负责征收。所收水资源费一律缴同级财政部门专户存储，专款用于水资源的调查评价、规划、管理和水政监察等项开支，严禁挪作他用。
第三十三条 向江河湖泊排放污水的，必须向水行政主管部门缴纳冲污水费。
第三十四条 水资源费和冲污水费的征收标准，按省有关规定执行。
第三十五条 水资源费和冲污水费按月征收，取水单位应当在收到缴费通知书之日起１５日内缴清，逾期不缴或者欠缴的，按日征收１‰的滞纳金。
县水行政主管部门应当将其征收的水资源费和冲污水费的１０％，上缴给市水行政主管部门，
第三十六条 地区之间、单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，按照《中华人民共和国水法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定处理。
第五章 罚则
第三十七条 违反本办法，有下列行为之一的，由水行政主管部门或者市政公用部门责令限期纠正违法行为，情节严重的，报同级人民政府批准，吊销其取水许可证。
（一）未按规定取水的；
（二）未在规定期限内装置计量设施的；
（三）拒绝提供取水量测定数据等有关资料或者提供假资料的；
（四）拒不执行水行政主管部门或者市政公用部门作出的取水量核减或者限制决定的；
（五）将依照取水许可证取得的水，非法转售的。
第三十八条 未经批准擅自取水的，由水行政主管部门或者市政公用部门责令停止取水。
第三十九条 转让取水许可证的，由水行政主管部门或者市政公用部门吊销取水许可证，没收非法所得。
第四十条 违反本办法的规定取水，给他人造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。
第四十一条 违反本办法，有《条例》第三十一、第三十二条规定的行为之一的，按照《条例》第三十一、第三十二条的规定进行处罚。
第四十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第四十三条 各级水行政主管部门或者其他有关行政主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守，滥用取权，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关按其情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第四十四条 本办法由南京市水利局负责解释。
第四十五条 本办法自发布之日起施行。
李国旗 中国人民大学法学院 , 莫晓峰 中国空间技术研究院高级工程师
关键词: 对外投资/显名股东/法律风险/防范
内容提要: 显名股东虽然具备了股东法定形式要件，但由于缺乏出资之实质要件，在投资中存在为实际出资人承担投资不实责任等法律风险；为防止这些法律风险的出现，投资中要注意减少显名股东现象的出现，及时办理股权转让手续，取得出资的各种证据；在出现显名股东现象的情况下，要尊重当事人双方的真实意思表示，当事人之间的协议不能对抗善意第三人；显名股东法律地位的认定要将股东出资与股东对公司承担义务和责任联系起来综合认定。
一、显名股东的概念界定和法律特征
按照《公司法》的规定，有限责任公司的股东以认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。公司股东是按照出资额享有资产受益、参与重大决策和选择管理者等权利的法人或自然人。[1]出资是成为股东的实质条件，但不是充分条件，要成为股东还必须在公司章程上签字盖章、经工商登记等，即还要具备形式要件。
综上分析，所谓显名股东，是指在各种形式的公司设立过程中或者股权转让过程中产生的那些虽然具备了股东法定形式要件，但其名下之出资为他人所有，从而缺乏出资之实质要件的股东。显名股东又称为“挂名股东”、“名义股东”。与显名股东相对应的是隐名股东的概念，所谓隐名股东是指实际履行出资义务并承担公司风险收益，但姓名或名称未记载、登记于公司章程、股东名册以及其他工商登记材料上的人。显名股东与隐名股东之间一旦产生矛盾，极容易提起诉讼请求进行股东资格确认。我国《公司法》对隐名股东与显名股东问题未作规定，《公司法》规定的实际控制人与隐名股东有相似之处，但不尽相同。因此，对隐名股东与显名股东问题进行研究，具有重要的理论和实践意义。
显名股东具有如下的法律特征：
1．显名股东在形式上具备了作为公司股东的所有条件，不仅在公司章程中、在公司的工商登记材料中，而且在股东名册中均反映为股东。按照《公司法》的有关规定，作为股东不仅要在公司章程中载明，而且要报请工商登记部门批准；不仅要在股东名册中载明，而且还要有出资证明书或股票作为证明。[2]
2．在一般情况下，显名股东不参与公司经营，公司的经营管理由实际出资人负责，有时显名股东甚至连自己是否是股东均不晓得，也就是说在一定程度上，显名股东的行为是被动的。
3．显名股东名下的资金属实际出资人所有，显名股东缺乏出资之实质要件。出资作为公司股东的实质要件，依法足额缴纳出资是股东的法定义务，显名股东恰恰是属于那种没有实际出资，却有股东名分的自然人或法人。
二、显名股东现象的表现形式
（一）借名出资
实际出资人基于某种原因不愿意以自己名义设立公司，借用他人名义投资成立公司，被借用名义者即为显名股东。这种情形根据实际出资人借名的不同原因又可分为以下几种形式：一是实际出资人由于有关法规、政策限制其投资，为规避法律法规，借用他人名义开设公司。规避法律分为善意规避和恶意规避。善意规避如股东人数超过50人，但又想成立有限责任公司，于是将隐名股东的出资记载于显名股东的名下，从而符合法律的规定。恶意规避如为规避竞业限制而隐名出资、为规避对国家公务员投资的限制而隐名出资等。二是出资人意欲成立一人公司，但是由于2006年1月1日我国新《公司法》施行前法律不承认这种形式，于是借用他人名义开设公司。[3]
（二）约定显名
实践中，显名股东与隐名股东签署的协议通常有以下几种形式：一是委托关系，即隐名股东以口头或书面协议委托显名股东，以显名股东的名义向公司出资。二是信托关系，即以股权信托的形式，由显名投资人托管隐名投资人在公司里的股权，且在公司章程，股东名册及工商登记材料中显示以显名投资人为公司股东。三是借贷关系。实践中，如果隐名股东不能被认定为实际股东而享有股东权利，法院有时会倾向于判定隐名投资人与显名股东之间有实际的借贷关系。
三、显名股东的法律风险
（一）显名股东不能享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。在显名股东现象中，公司的经营管理通常由实际出资人运作和操纵，显名股东在公司内部既不出资，也不参与经营管理，因此更不会参与实际分红。
（二）显名股东在注册资金不实或抽逃注册资金时可能被追加为执行人。显名股东就其存在的表现形式而言是多种多样的，但是无论哪种表现形式，究其原委终归是因为实际出资人为规避某种法律规定而引起的。[4]一旦公司需要对外承担债务时，实际出资人则会以其不是股东为由逃避债务，尤其在实际出资人出资不实或抽逃注册资金的情况下，最终将由显名股东来承担债务。最高人民法院《关于人民法院执行若干问题的规定》第80条规定：“被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位对其开办时投入的注册资金不实或抽逃注册资金，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在注册资金不实或抽逃注册资金的范围内，对申请执行人承担责任。”根据第80条规定的精神，该条的适用前提是其开办单位对开办时投入的注册资金不实，即追加股东为被执行人并承担出资不实的责任，实际上针对的是公司股东投资设立公司时出资不实的行为，而该行为当然是原股东的行为。显名股东不论是在设立公司时还是转让股权时成为股东的，均是原股东。因此，根据以上司法解释，显名股东承担着被追加为执行人，在注册资金不实或抽逃注册资金的范围内承担责任的风险，这也被许多司法判例所佐证。
（三）在处理约定显名和转让不登记的显名股东现象中，由于涉及到公司股权转让协议和登记行为的性质和效力问题，而对于股权转让的相关问题目前争议颇大，为此在处理中也会发生较多的法律问题。其一，根据对公司法有关精神的理解，股权转让协议无效条件除主体不合格和协议内容违法外，是否包括没有依法办理有关转让手续？换言之，工商变更登记是否是股权转让的生效要件？根据《合同法》及其解释的规定，只有法律行政法规规定应当批准、登记生效的，才依此认定合同的效力。[5]否则，就适用当事人合意成立，即合同自由原则，只要当事人双方符合合同法规定的情形，合同即为成立。因此，股权转让协议成立的要件应当是当事人的合意，与合同是否经过工商登记没有直接关系。那么，股权转让工商登记是何性质的一种法律行为？有的学者认为是类似不动产登记中作为物权交付的标志，具有公示效力。有的学者认为，股权不同于不动产物权，不动产的登记理论在股权转让中不适用。也就是说在股权转让行为中，买受人取得股权是股东会会议通过即取得而不是登记取得股权，作为受让人在不办理变更登记之前都是隐名股东，也就是虽然履行出资义务，但在股东形式要件上是欠缺的。其二，约定不作工商变更登记的股权转让协议是否有效？有的学者认为当事人在协议中约定的内容只要不违反有关法律法规禁止性规定，其约定均为有效。如果当事人在股权转让协议中以放弃取得形式上的股权而获得其他利益，只要意思表示真实，没有必要作无效处理；有的学者认为股权转让行为须经工商变更登记虽然不是合同成立的要件，但却是《公司法》规定的必经程序，如果约定不进行变更登记则应属违法行为，因此该协议应按照无效处理，或者不予办理变更登记的条款无效。
笔者认为，股权转让合同应自成立时生效，合同效力并不受工商登记是否变更的影响。《公司法》第33条第3款规定：“公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。”由此可见，所谓的工商登记乃是公示行为，对外起对抗效力。这种登记是证权性的，而不是设权性的，只具有证明权利的效果，未经登记不会导致整个商事行为失效，只是该事项本身不具备对抗第三人的效果。优先保护善意第三人的利益，体现着商法的公示主义和外观主义原则。若公司怠于办理股权转让的工商变更手续，合同自身的效力和股权交付的效力并不因此受到影响，只不过股权转让双方不能凭转让合同或者公司股东名册对抗善意第三人。
四、显名股东法律地位的确定
《公司法》对股东资格的取得方式和具体标准未作规定，公司发起人在设立公司过程中的股东身份登记行为是设权性的行为还是证权性的行为性质并不明确，司法实践处理中意见也不统一。关于显名股东和隐名股东的法律地位、利益归属和责任承担问题，理论上存在两种观念，即形式要件说和实质要件说。
（一）形式要件说，以股东是否记载于出资证明书、股东名册、公司章程和工商登记等形式要件作为确定股东资格的标准，即将显名股东认定为股东。持此种观点者认为公司仅与显名股东就通知、股利、表决等问题进行协商，这样既符合“民法重意思、商法重表示”的原则，也排除了显名股东与隐名股东之间的矛盾和纠纷。
（二）实质要件说，以是否履行出资义务作为确定股东资格的标准，即将隐名股东（实际出资人）视为股东。持此种观点者认为显名股东和隐名股东之间存在协议，协议中约定隐名股东借用显名股东的名义，法律应当尊重这种协议。
我国《公司法》对认定股东资格的标准采用形式要件说，形式要件不是依章程登记，而是依股东名册记载。[6]笔者认为显名股东与隐名股东之间就法律地位问题发生争议的，如果单纯以股东出资为要件，必然会将显名股东排斥于股东之外。显名股东因此将处于法律风险之中，如在公司亏损时，隐名股东否认自己的股东资格而将法律责任转嫁与显名股东承担。因此，显名股东法律地位的认定是否以股东出资为要件还要将其与股东对公司承担义务和责任联系起来综合认定。