“公物警察权”的语义变迁与研究价值

刘建昆


　　公物警察权应该属于一个外来词，是我国行政法学自民国以来的就有的传统术语。近年也有翻译做“公产保护警察权”“公物治安权”。这个术语具有时代的烙印，明显受到德国行政法的影响，是从属于广义警察权的一个概念，在德国警察学乃是行政法学的前身。沿袭这个术语，是为了表示对传统法行政学的尊重，也是因为这一术语行文中较为实用，可以避免生造一个其他什么词汇。

　　“警察”是一个复杂的术语。德国16-18世纪，“Policey”是指“国内公共管理”，意义很广泛，不是指狭义的警察。19世纪尤其是1830年，“警察法”的出现，“Policey”被限定为防止危险的“警察（Polizer）”。在日本，“所谓警察，在学术上是指为维持公共秩序而限制私人的自由和财产的权力性活动。”公物警察权之警察正是在这些意义上（最广义的警察权）使用的。我国民国时期的行政法学与德日一脉相承。只不过“警察”又经过多次词义变化，逐步缩小含义，最终精确到了特定的警察机关，狭义的警察权因此产生。但我们不能苛责古人，说他们用错了“警察”一词。

　　尽管“公物警察权”的得名是因为警察手段而不是警察机关，但是警察一词含义的缩小，已经直接影响到理论上对于“公物管理权”“公物警察权”和“基于公物利用的治安警察权”三者的边界的认知。在日韩行政法学界，普遍有一种误区，不是从公物警察权权力的手段和内容区分权力的性质，而是单纯从权力归属主体将有关权力二分为“公物管理权”和“公物警察权”。但是同时又认为二者作用上有“竞合”，这些观点的实质正是对几种权力的属性模糊造成的，需要在研究中加以纠正。

　　警察权的语义变迁问题，可以参考《德国公法史——国家法学说和行政学》，施托莱斯著，法律出版社2007年8月第一版，第5页；《行政法》，盐野宏著，《行政法》，盐野宏著，法律出版社1999年4月第一版，第59页。台湾学者陈新民的《德国公法学基础理论》也有论及。

　　公物警察权的研究价值必须与城市管理领域相对集中行政处罚权研究结合起来看。“城市管理领域相对集中行政处罚权”，调整为动宾短语，就是“相对集中城市管理领域行政处罚权”。“相对集中”和“城市管理领域行政处罚权”实际是两个完全不同的问题。过去的研究，仅仅研究“相对集中”四个字，所以从来没有得出过正确的结果。而基于“公物警察权”的研究，则是首先着眼于“城市管理领域行政处罚权”，进而带动研究“相对集中”有无可能性、必要性和科学性问题。

　　公物警察权理论本来是附属于公物法理论的。如果没有“相对集中行政处罚权”的这一现实中的“制度创新”，公物警察权实际上分散于各个行政机关，仅仅作为一种客观存在的法规内容，也许并无特别研究的必要。然而正是现实立法和执法中既然相对集中了一部分保护城市公物的公物警察权，而且“集中”得如此低级，如此乱七八糟，执行中又如此稀里哗啦，那就不得不专门研究一下这一小部分“公物警察权”，看看如何“相对集中”会更为科学一点，执行效果好一点。

二○○九年九月一日

新闻出版署


《期刊管理暂行规定》行政处罚实施办法

1989年6月22日，新闻出版署

第一条 根据《期刊管理暂行规定》（以下简称《规定》），为实施有关行政处罚的规定，制定本办法。
第二条 凡违反《期刊管理暂行规定》，由新闻出版行政管理机关依照本办法给予下列行政处罚：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收非法收入；
（四）停止出售，没收或销毁违法期刊；
（五）定期停刊；
（六）停业整顿；
（七）撤销登记。
第三条 省、自治区、直辖市和计划单列市的新闻出版局给予期刊社前条第（四）、（五）、（六）、（七）项规定的处罚，须报新闻出版署核准。
各级新闻出版行政管理机关依照本办法，查处违法行为，执行行政处罚决定，可以采取检查、查封、扣押有关期刊的行政措施。
第四条 一种期刊有两种以上违反本办法行为的，视具体情节从重或者合并处罚。
第五条 期刊社对登记地新闻出版行政管理机关的处罚决定不服的，可以在接到通知后10日内向上一级新闻出版行政管理机关提出申诉，由上一级新闻出版管理机关在接到申诉后15日内作出决定。
申诉期间不影响处罚决定的执行。
第六条 期刊刊载《规定》第五条第（一）、第（二）项内容之一的，处以撤销登记，没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊。
第七条 期刊刊载《规定》第五条第（三）、第（四）、第（五）、第（六）项内容之一的，处以定期停刊，可以并处没收非法收入或者停止出售，没收或销毁违法期刊；情节严重的，撤销登记。
第八条 期刊刊载《规定》第五条第（七）、第（八）项内容之一的，处以警告，可以并处停止出售，没收或销毁违法期刊；情节严重的，停业整顿。
第九条 期刊刊载《规定》第五条第（九）项内容的，参照以上第六、第七、第八条的规定处罚。
第十条 内部发行的正式期刊擅自改变发行范围的，处以总定价0．5倍以上1倍以下的罚款，并处以没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊。
第十一条 非正式期刊公开发行、陈列、销售和擅自进行经营活动的，处以总定价0．5倍以上1倍以下的罚款和没收非法收入情节严重的，撤销登记。
第十二条 期刊超越报批的专业范围或违背编辑方针而出版的，处以总定价1倍以上2倍以下的罚款，可以并处没收非法收入或者停止出售，没收或销毁违法期刊。
第十三条 期刊有下列违反管理规定行为之一的，处以没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊，可以并处总定价1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，停业整顿；
（一）期刊擅自出版增刊的；
（二）出版的增刊与正刊的宗旨、开本和发行范围不一致的。
第十四条 期刊擅自更改刊名，处以定期停刊，并应恢复原刊名。
第十五条 期刊以一个刊号出两种以上版本的，处以停业整顿，并处没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊，可以并处总定价1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，撤销登记。
第十六条 同一期期刊出两种以上版本的，处以没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊，可以并处总定价1倍以上2倍以下的罚款，情节严重的停业整顿。
第十七条 期刊有下列违反管理规定行为之一的，处以警告；情节严重的，定期停刊。
（一）期刊擅自涂改其合法出版凭证登记项目的；
（二）期刊未经新闻出版行政管理机关的批准，而不按登记的刊期出版的。
第十八条 期刊转借、转让其合法出版凭证的，处以停业整顿，并处总定价1倍以上2倍以下的罚款和停止出售，没收或销毁违法期刊；情节严重的，撤销登记。
期刊出租、出卖其合法出版凭证的，处以撤销登记，没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法期刊，可以并处总定价1倍以上5倍以下的罚款。
第十九条 期刊用刊号出版图书，处以没收非法收入和停止出售，没收或销毁违法图书，可以并处总定价1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，停业整顿。
第二十条 期刊不在封底或目录页上刊载版本记录的，处以警告；情节严重的，罚款1千元。
第二十一条 期刊有下列违反管理规定行为之一的，处以总定价0．5倍以上1倍以下的罚款，可以并处停止出售，没收或销毁违法期刊；情节严重的，停业整顿。
（一）正式期刊在封面上不刊载期刊名称和年、月、期、卷，或者以总期号代替年、月、期、卷的；
（二）正式期刊在封面上以要目代替刊名或者刊名小于要目的；
（三）正式期刊出版增刊，不刊印国内统一刊号和一次性增刊许可证编号或者在封面上不刊印正刊名称，不注明“增刊”的。
第二十二条 期刊出版后，不按规定及时缴送样本的，处以警告；情节严重的，撤销登记。
第二十三条 公开发行的期刊擅自转载或摘编内部发行的图书、报纸、期刊和其他内部出版物内容的，或者刊登涉及内部发行出版物的出版、活动消息的，处以警告，可以并处总定价0．5倍以上1倍以下的罚款；情节严重的，停止出售，没收或销毁违法期刊。
第二十四条 民族自治地方不能全部适用本办法规定的，可以由自治区新闻出版行政管理机关根据当地情况和本办法的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请当地自治区人民政府和新闻出版署批准施行。
第二十五条 本办法所说的“以上”、“以下”都连本数在内。
第二十六条 本办法自1989年9月1日起施行。

附件：关于执行《〈期刊管理暂行规定〉行政处罚实施办法》若干问题的解释
我署制定的《〈期刊管理暂行规定〉行政处罚实施办法》（以下简称《办法》）已于1989年6月22日公布，并于1989年9月1日开始施行，现对执行《办法》中的有关问题作如下解释：
一、定期停刊与停业整顿的区别何在ⅶ
《办法》第二条第（五）、第（六）项规定了定期停刊、停业整顿两种行政处罚。
定期停刊，是指停止某一期期刊的出版。
停业整顿，是指定期停止期刊社（编辑部）所有与出版活动有关的业务，并进行整顿。即停止期刊社（编辑部）的编辑、印刷、发行工作，并对以上三个部门进行整顿。
一个期刊在两年内，因违反《办法》而被处以两次定期停刊的，第二次即应加重处罚，按照《办法》第二条第（六）项停业整顿处罚。时间以处罚决定之日起开始计算。
停业整顿所讲的定期，是指该种行政处罚应在1个月以上6个月以下。一个期刊在两年内，因违反《办法》而被处以两次停业整顿的，第二次即应加重处罚，按照《办法》第二条第（七）项撤销登记处罚。时间以处罚决定之日起开始计算。
二、停止出售，没收或销毁违法期刊在报署核准期间，对违法期刊如何处置ⅶ
《办法》第二条第（四）项规定的停止出售，没收或销毁违法期刊，根据《期刊管理暂行规定》第三十七条的规定，给予该项处罚，须报新闻出版署核准。但是，在核准期间如不对违法期刊采取一定的措施，该项处罚在核准后就会落空。为了能够有效地执行该项处罚，省、自治区、直辖市和计划单列市的新闻出版局对该项规定的处罚，在报署核准期间，可先行采取封存违法期刊的临时措施，待署核准后，再根据核准的具体内容予以执行。
三、怎样认定期刊出租、出卖其合法凭证ⅶ
《办法》第十八条第二款规定的期刊出租、出卖其合法出版凭证，即是一般讲的卖刊号或变相卖刊号，它是指期刊社将出版权（组稿、编稿、终审发稿、印刷和广告宣传等）或部分出版权委托给本刊社以外的人或单位，并向被委托方收取一定费用；或者期刊社名义上享有出版权，但是，期刊社不直接派人结算印刷费用，而由本刊社以外的人或单位代办，并同时委托其代办发行及广告宣传等，期刊社因此向被委托方收取一定的费用。卖刊号或变相卖刊号依照《办法》第十八条第二款的规定处罚。
四、怎样认定用刊号出版图书ⅶ
《办法》第十九条讲的期刊用刊号出版图书，是指期刊社以刊号出版在内容上只有一个中心点，不设置栏目，在封面上以要目代替刊号，没有卷、期或年、月顺序编号的所谓期刊。
五、如何运用《办法》第二十二条的规定ⅶ
《办法》第二十二条规定的，“期刊出版后，不按规定及时缴送样本”，及时缴送样本是指将期刊交付发行的同时应向有关部门缴送样本，限制期限为出版后1个月，超过1个月不缴送的处以警告；情节严重是指出版后6个月不缴送样本的，即视为《期刊管理暂行规定》第二十四条规定的“经登记后半年内不出刊的或无故停刊半年的期刊，由登记机关注销登记，不得继续出刊。”
六、期刊刊载的内容触犯了刑法，又违反了《规定》时，如何处理ⅶ
首先由有关新闻出版行政管理机关根据《办法》的规定对期刊采取查封或者其他措施，然后移交司法机关处理，或者协助公安部门依法采取相应措施。司法机关依法追究刑事责任之后，根据《办法》仍需对期刊予以行政处罚（如定期停刊、停业整顿、撤销登记）的，依照《办法》处理。