国务院办公厅


国务院办公厅关于印发国家职业病防治规划（２００９—２０１５年）的通知

国办发 〔２００９〕４３号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家职业病防治规划（２００９－２０１５年）》（以下简称《规划》）已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○九年五月二十四日



国家职业病防治规划（２００９－２０１５年）

为贯彻落实党的十七大和 《中共中央　国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发 〔２００９〕６号）精神，进一步加强职业病防治工作，保护劳动者健康，根据职业病防治法，制定本规划。
一、职业病防治现状与问题
职业病防治事关劳动者身体健康和生命安全，事关经济发展和社会稳定的大局。党中央、国务院历来高度重视职业病防治工作。党的十七大提出贯彻落实以人为本的科学发展观，要求坚持预防为主，完善重大疾病防控体系。《中共中央　国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出，要加强对严重威胁人民健康的职业病等疾病的监测与预防控制。职业病防治法实施以来，各地区、各有关部门加大工作力度，开展职业病危害源头治理和重点职业病专项整治，规范用人单位职业健康管理和劳动用工管理，严肃查处危害劳动者身体健康和生命安全的违法行为，全社会职业病防治意识逐步增强，大中型企业职业卫生条件有了较大改善，职业病高发势头得到一定遏制。但是，当前职业病防治形势依然严峻，突出问题是：一是职业病病人数量大。改革开放30年来，我国累计报告职业病５０多万例，近年新发病例数仍呈上升趋势。由于职业病具有迟发性和隐匿性的特点，专家估计我国每年实际发生的职业病要大于报告数量。二是尘肺病、职业中毒等职业病发病率居高不下。尘肺病是我国最主要的职业病，约占职业病病人总数的８０％，近年平均每年报告新发病例１万多例。三是职业病危害范围广。煤炭、冶金、化工、建材、汽车制造、医药等行业不同程度地存在职业病危害。许多中小企业工作场所劳动条件恶劣，劳动者缺乏必要的职业病防护。四是对劳动者健康损害严重。尘肺病等慢性职业病一旦发病往往难以治愈，伤残率高，严重影响劳动者身体健康甚至危及生命安全。五是群发性职业病事件时有发生。近几年发生的河北省高碑店市农民工苯中毒、福建省仙游县和安徽省凤阳县农民工矽肺病等事件，一次性造成几十人甚至上百人患病，已成为影响社会稳定的公共卫生问题。
产生上述问题的原因：一是用人单位责任不落实。一些用人单位没有真正树立以人为本思想，对职业病危害的认识不足，对劳动者健康重视不够，防治主体责任不落实，没有采取有效的综合治理措施，违法行为大量存在。二是政府监管存在薄弱环节。一些地方没有处理好经济发展与保护劳动者健康的关系，职业病防治未能纳入地方经济社会发展规划，监管机构不健全，基层监管力量薄弱，部门之间工作衔接不够，没有形成合力。部分地方和部门监管措施不到位，执法不够严格，对违法行为处理不力。三是防治工作基础比较薄弱。许多工业企业特别是中小企业生产工艺落后，设施、设备简陋，职业病防治管理水平低，投入不足。职业病防治相关法律法规和技术标准不够完善，信息网络不健全，职业病预防、控制技术急需提高，宣传教育培训力度不够，应急救援能力有待加强。
我国长期处于社会主义初级阶段，工业生产装备水平不高和工艺技术相对落后的状况将长期存在，在煤炭、冶金、化工等职业病危害较严重的行业，改善工作环境需要一个过程。在城镇化、工业化过程中，大量农民进城就业，他们流动性大，健康保护意识不强，职业病防护技能缺乏，加大了职业病防治监管的难度。随着经济和科技的发展，新技术、新工艺、新材料广泛应用，新的职业危害风险以及职业病不断出现，防治工作面临新的挑战。
二、指导思想、基本原则和规划目标
（一）指导思想。
以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以保护劳动者健康为根本目的。落实用人单位责任，加强政府领导，强化行政监管，依靠科技进步，立足国情，突出重点，全面推进职业病防治工作，促进经济持续健康发展。
（二）基本原则。
1.预防为主，防治结合。坚持标本兼治、重在治本，控制职业病危害源头，采取工程技术、个体防护和健康管理等综合治理措施，预防控制职业病危害。
2.统筹规划，分步实施。既着眼长远，不断完善制度和监管体系，又立足当前，着力解决目前防治工作中的突出问题。
3.宣传动员，社会参与。广泛开展职业病防治宣传教育，增强用人单位的法律意识和社会责任感，提高劳动者的自我保护意识，充分发挥社会监督作用。
（三）规划目标。
建立政府统一领导、部门协调配合、用人单位负责、行业规范管理、职工群众监督的职业病防治工作体制，显著提高综合防治能力，增强用人单位和劳动者防治意识，改善工作场所作业环境，基本遏制职业病高发势头，保障劳动者健康权益。到２０１５年，新发尘肺病病例年均增长率由现在的８５％下降到５％以内，基本控制重大急性职业病危害事故的发生，硫化氢、一氧化碳、氯气等主要急性职业中毒事故较２００８年下降２０％，主要慢性职业中毒得到有效控制，基本消除急性职业性放射性疾病。
———到２０１５年，存在职业病危害的用人单位负责人、劳动者职业卫生培训率达到９０％以上，用人单位职业病危害项目申报率达到８０％以上，工作场所职业病危害告知率和警示标识设置率达到９０％以上，工作场所职业病危害因素监测率达到７０％以上，粉尘、毒物、放射性物质等主要危害因素监测合格率达到８０％以上。可能产生职业病危害的建设项目预评价率达到６０％以上，控制效果评价率达到６５％以上。从事接触职业病危害作业劳动者的职业健康体检率达到６０％以上，接触放射线工作人员个人剂量监测率达到８５％以上。
———到２０１５年，职业病防治监督覆盖率比２００８年提高２０％以上，严重职业病危害案件查处率达到１００％。监管网络不断健全，监管能力不断提高，对中小企业的监管得到加强。
———依托现有资源，建立完善与职责任务相适应、规模适度的职业病防治网络，基本职业卫生服务逐步覆盖到社区、乡镇。化学中毒和核辐射医疗救治的能力建设和管理得到加强，职业病防治、应急救援能力不断提高。
———到２０１５年，有劳动关系的劳动者工伤保险覆盖率达到９０％以上；职业病患者得到及时救治，各项权益得到有效保障。
三、主要任务
（一）落实职业病防治责任。
1.建立健全防治责任制。存在职业病危害的用人单位要根据相关法律规定，设置或指定职业卫生管理机构或组织、配备专职或兼职专业人员，设立职业健康监督管理人员，制定职业病防治计划和实施方案，建立健全职业卫生管理制度，采取切实可行的管理措施。
2.认真落实预防、控制措施。用人单位要依法如实申报职业病危害项目，优先采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺和新材料，逐步替代危害严重的技术、工艺和材料。加强作业场所职业病危害因素监测、评价与控制，为劳动者提供符合职业卫生标准和要求的工作场所、环境和条件。产生职业病危害的用人单位要在醒目位置设置公告栏，公布有关规章制度、操作规程、事故应急救援措施和工作场所职业病危害因素检测结果；在产生严重危害的作业岗位设置警示标识和警示说明。使用有毒物品作业的用人单位要取得职业卫生安全许可证，配备应急救援人员和必要的救援器材、设备，制定应急救援预案。任何单位和个人不得将产生危害的作业转移给不具备防护条件的单位和个人。
3.加强职业健康管理和病人救治。用人单位要对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期培训，普及职业卫生知识。对从事接触职业病危害作业的劳动者，要依法组织其进行上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果如实告知本人。要为劳动者建立职业健康监护档案。对遭受或可能遭受急性职业病危害的劳动者，要及时组织救治、进行健康检查和医学观察。及时安排疑似职业病病人进行诊断，做好职业病病人的治疗、康复、定期检查和妥善安置，确保职业病病人的权益。
4.规范用人单位的用工行为。用人单位在与劳动者签订劳动合同时要履行职业病危害告知义务，依法参加工伤保险，落实有害作业岗位津贴和女职工、未成年工特殊保护政策。在高危行业推行职业卫生专项集体合同制度。
（二）强化对重点职业病的防治。
1.尘肺病防治。以防治煤工尘肺、矽肺、石棉肺为重点，实施粉尘危害综合治理工程，开展尘肺病防治技术和发病规律调查研究。提高生产机械化水平，推进清洁生产技术的研发和推广。逐步淘汰不符合国家产业政策的工艺、设备和材料，关闭粉尘危害严重、不具备防治条件的小矿山、小水泥厂、小冶金厂、小陶瓷厂等。
2.重大职业中毒防治。实施硫化氢、一氧化碳、氯气、氨气、苯、重金属等重大职业中毒隐患防范治理工程，开展中毒隐患排查，对生产设施、设备、场所进行治理。加快有毒化学品生产、销售、使用行业、企业的技术改造。开展职业中毒发病规律、健康损害机理、危害因素检测、职业健康监护及防护技术研究，制定重大职业中毒防治指南。
3.职业性放射性疾病防治。实施放射性职业病危害治理工程，开展危害控制试点，研究放射性职业病发病机理及关键防治技术和措施，降低因放射线造成的矿工肺癌等疾病发病率。加强对核技术应用行业的职业病危害评价和放射卫生监督管理，完善安全防护措施，降低作业场所的放射性危害；落实接触放射线工作人员个人剂量监测和健康监护管理制度。
（三）加强职业病防治能力建设。
1.加强对重点职业病的监测与预警。开展对煤工尘肺、矽肺、石棉肺、铅中毒、苯中毒、镉中毒、锰中毒、汞中毒、职业性肿瘤和放射性职业病危害等的监测，及时掌握职业病在高危人群、高危行业和高危企业的发病特点和发展趋势，研究重大职业病危险源的分布情况，开展职业健康风险评估和预警。
2.健全防治技术支撑体系。充分利用现有资源，加强专业人才队伍建设，逐步完善覆盖城乡的职业病危害因素检测和评价、职业健康检查、职业病诊断治疗等职业病防治网络。加强化学中毒和核辐射医疗救治的能力建设和管理，提高重大职业病危害事故应急处置能力。加强相关专业人才培养，重点培养与基本职业卫生服务相适应的基层专业人才。
3.推进信息化建设。制定全国职业病防治信息采集标准和相应信息的采集、传输、管理规范，依托已有信息传输网络或国家电子政务网络，及时收集、分析相关动态信息，逐步实现职业病防治信息互联互通、数据共享和规范管理。
4.加强监管体系建设。加强职业病防治监管队伍建设，充实人员，加强培训，配备必要的设备，创造必要的工作条件，不断提高监管能力和水平。
（四）开展科研及成果应用。
鼓励和支持职业病防治技术研究和推广应用，开展重点职业病防治科技攻关。以尘肺病、职业中毒、职业性肿瘤的预防控制关键技术为突破口，以防尘、防毒、防辐射、防噪声、防振动等防护技术为重点，加强粉尘、放射性物质、毒物、物理因素等职业病危害因素检测、防护和应急救援技术的研究及开发应用。
（五）加强培训和宣传教育。
制定职业病防治宣传教育规划和计划，健全职业病防治宣传教育体系和网络。加强对基层领导干部的职业病防治知识培训。强化对存在职业病危害的用人单位主要负责人、管理人员和劳动者的培训，积极推进作业场所健康教育。把职业病防治相关法律法规纳入全民普法教育范围，列为健康教育和职业教育的重要内容。充分发挥新闻媒体作用，深入开展多种形式的职业病防治宣传教育活动，在全社会形成关心劳动者健康、重视职业病防治的良好氛围。发挥舆论监督和公众监督作用，鼓励群众举报职业病防治违法行为。
（六）完善工伤保险制度。
扩大工伤保险覆盖范围，保障参保职工的合法权益。完善工伤保险政策，健全工伤保险费率调整机制，逐步提高保险待遇和标准。进一步探索工伤预防在职业病控制工作中的积极作用，积极开展患职业病职工的康复工作，逐步完善适合我国国情的职业病预防、补偿和康复制度。
四、保障措施
（一）加强防治工作领导。
地方各级政府要把职业病防治工作放到更加突出的位置，将职业病防治重要指标、主要任务纳入经济社会发展计划。要制定本地区职业病防治规划，层层分解目标，明确具体措施，建立健全责任追究制。探索建立政府部门、用人单位和劳动者三方代表组成的职业病防治工作机制。
（二）加大监管力度。
国务院职业病防治监督管理部门要按照职责分工，依法认真履行职业卫生监管职责。各地区要针对本地区职业病危害特点，加大重点行业、重点企业、重点人群的监督检查力度。严肃查处违反职业病防治法、损害劳动者健康及其相关权益的违法行为。对不履行或不认真履行工作职责的，要依法依纪追究相关责任人和负责人的责任；对因失职、渎职导致重大职业病危害事件发生，或者造成重大人员伤亡和经济损失、社会影响恶劣的，要依法追究主要负责人的责任。各地区、各有关部门要加强信息沟通，相
互配合，形成监管合力。
（三）完善法律法规和标准。
进一步健全职业病防治法配套法规、规章。制订、修订职业病危害风险评估与风险管理、工作场所职业病危害因素检测与评价、危害防护设施与个人防护用品性能评价、职业健康监护与职业病诊治等技术标准和规范，研究制定高危行业、中小企业职业病防治标准、指南和规范，完善职业病防治技术标准体系。
（四）加大经费投入。
建立多渠道的职业病防治筹资机制，鼓励和引导社会力量参与职业病防治。用人单位用于预防和治理职业病危害、工作场所卫生检测、健康监护和职业卫生培训等费用，按照国家有关规定在生产成本中据实列支。各级政府要按照有关规定落实职业病防治补助政策，保证必需的工作经费。政府对职业病防治工作的投入要与当地经济社会发展水平相适应，并随着经济发展逐步增加。
（五）积极开展国际合作。
认真履行有关职业卫生国际公约。进一步加强与其他国家、国际组织和国外民间团体的交流与合作，大力宣传我国职业病防治政策和成效，学习借鉴国外先进经验和成果。
国务院有关部门要适时开展 《规划》实施的督查和评价工作。


修改后民诉法实施后，随着监督范围的拓展，检察机关的总体办案数量将呈增长趋势，检察机关的民事诉讼监督任务会更加繁重。而监督方式的增加、监督程序和期限的新要求，对民行检察部门的办案质量和效率，民行检察人员的办案能力和息诉工作能力等是一次严峻的考验。当前，民行检察部门在全面贯彻实施修改后民诉法的同时，亟须完善内部业务管理机制，强化办案规范化建设。

笔者结合本地区业务管理实践，就完善民事检察业务管理机制的基本路径，包括案件流程管理、案件审查、决策的实现过程提出以下建议。

规范案件流程管理机制

规范案件流程管理，是推进办案规范化、制度化和程序化的基本要求，也是加大办案力度，保证办案质量和效率的必要措施。在民行检察部门内部，应进一步规范案件流程管理机制，对进入民行检察部门的案件登记分流、审查、签批、送达、备案、出席再审法庭以及案件归档等环节予以制度化。民行检察部门案件流程管理大体包括以下内容。

(一)规范案件入口。依据现有法律和相关规定，省市级检察院民行检察部门案件的主要来源包括:1.下级院提请抗诉的民事案件，由案件管理部门统一受理后移送民行检察部门;2.当事人直接向本院申请监督的案件，由控告检察部门受理后，在向案件管理部门备案的同时移送民行检察部门;3.民行检察部门自行发现的案件，应依据民诉法第208条之规定直接办理;4.同级党委、人大转交的信访件或上级检察院交办、转办的案件或由检察长批示交由民行检察部门审核办理的案件。对后两种情况，民行检察部门应依据案件管理相关规定及时向案件管理部门登记备案。

(二)规范办案程序。民行检察部门确定案件承办人后应及时报案件管理部门备案。承办人审查案件，一般以书面审查为主，确有必要进行调查核实时，须履行必要的审批手续。调查核实工作须有两名以上检察人员参加，并制作工作记录或笔录。案件审查终结后，承办人应制作案件《审查终结报告》，内容包括:案由及案件来源;当事人及委托代理人基本情况;诉讼过程及原审裁判情况;申请监督理由;下级院提请抗诉的案件应当写明提抗理由;审查认定的案件事实;审查处理意见和依据以及其他需要说明的问题。案件审查终结后，按规范的层级审核环节，最终经检察长或检委会作出是否予以监督的决定。

民行检察部门办案应主动接受案件管理部门的监督，如办案程序监控、案件延期审查、期限预警等。案件管理部门监督案件主要是程序监控。对案件管理部门的口头提示、流程监控通知书，民行检察部门要按规定及时核查、回复。

(三)规范法律文书制作审核程序。案件办结，民行检察部门应按法律文书审核审批程序制作《抗诉书》、《检察建议书》等相应法律文书，并及时移送同级法院。《检察建议书》及相关材料还应及时向上级院备案。

(四)规范立卷归档工作。及时有序的立卷归档，是规范民行检察部门执法办案活动的基本要求。办案人员应全面收集、妥善保管并装订办案形成的法律文书和案件材料，统一移送本院档案管理部门归档。

高检院2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对民事抗诉案件立卷内容和排列顺序有明确规定。民行检察类案卷中应包括申请监督书、受理案件登记表、当事人陈述笔录、调(借)阅案卷函、审查终结报告、讨论案件记录、抗诉书、检察建议书、提请抗诉报告书、不支持监督申请决定书、出庭通知书、出庭意见、出庭笔录、再审判决书、裁定书、送达回证等法律文书和案件材料。如有转办、交办、移送或补充调查等情况的，还应包括相应的法律文书。这项工作需进一步规范加强。完善内部案件审查、决策机制

案件审查、决策机制是民事检察业务管理机制的核心部分，其是否科学、完备，决定着民行检察部门办案水平和业务决策质量，关系到每一个案件的公平公正。

(一)适当修改完善目前的案件审查机制，探索推行办案组讨论合议模式。长期以来，民行检察部门普遍采取承办人审查、部门集体讨论，部门负责人审核提出意见，分管检察长审批或检察委员会决定的案件审查模式。其中，“集体讨论”多是部门全体人员开会讨论的模式。这种模式具有集思广益、把关严格、利于监督制约等优势。但随着民行检察部门办案数量的增加，这种集体讨论模式使得案多人少、积案过多的矛盾更加突出。

笔者认为，办理民行检察案件可建立以办案组为核心的案件审查办理机制，推行办案组讨论合议模式。即在部门内部根据办案能力、经验、专业等因素分设若干办案组，每个办案组不少于三人，设组长一人，每个办案组为一个合议组。同时将办案组合议作为民行检察部门办理案件层级审核的必经程序。即承办人提出处理意见后，由办案组内部就案件事实认定和适用法律问题进行充分讨论，如办案组意见一致，直接报部门负责人、主管检察长审批。如遇案情复杂、疑难、有重大影响的案件或办案组意见分歧较大的案件，分管处长应向部门负责人、主管检察长汇报，扩大合议范围，进行二次合议。

讨论合议时，案件承办人应就案件事实、证据认定、当事人申请监督及答辩理由、下级院提请抗诉理由、案件争议焦点和本人审查处理意见等作全面汇报，并对其他参加合议人员就案件事实、证据和适用法律等提出的疑问进行解释说明。二次合议后分歧仍较大的案件，由部门负责人、办案组长及承办人向主管检察长汇报。案情疑难复杂、案件处理有典型指导意义或需要提交检委会讨论的案件，应保留部门集体讨论的程序。

为避免以往部门讨论因范围过大，易产生讨论深度不够、讨论方向出现偏差的弊端，无论是部门讨论还是办案组合议，都须明确案件承办人及参加人员的职责。承办人应在全面准确汇报案情的基础上，对争议焦点进行分析和归纳。合议人员应认真审查申请监督书、判决书及案件证据材料，实质性参与案件的合议，对案件事实和法律进行有的放矢的分析论证。合议人员对案件事实、证据进行全面梳理，对案件事实和适用法律进行充分的分析和论证，不仅能够整合办案资源，集思广益、民主集中，还能起到增强办案透明度，提高案件审查质量和效率的作用。

(二)规范三级院主管检察长直接办案制度。2007年，高检院制定印发了《最高人民检察院关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，明确办理案件是检察长、副检察长的法定职责。同时，该意见规定各级检察院检察委员会专职委员、各业务部门负责人直接办理案件参照该意见执行。民行检察部门科(处)长办案应作为一项基本制度予以明确。

民行检察部门的主管检察长除协助检察长履行领导、指挥办案，列席法院审判委员会会议等职责外，每年应有选择地办理在当地有重大影响的案件、疑难复杂的案件，新类型的案件或具有重大创新意义的案件。对主办的民事检察案件，主管检察长应依法提出案件处理意见，制作法律文书并出席再审法庭，发表出庭意见。主管检察长办理的案件应呈报本院检察长决定或提交检察委员会讨论决定。对于民行检察部门负责人和分管检察长的办案素能、直接办理案件数量应有明确要求，并将直接办理案件的情况，纳入年度考核考评范围。

(三)建立民事检察监督案件专家咨询制度。专家咨询制度作为业务决策的辅助机制，能够进一步提高检察业务决策的针对性和实效性。省级检察院和有条件的地市级检察院都应建立专家咨询制度，充分发挥专家的专业优势。专家咨询制度可采取院外专家咨询顾问组和院内民行检察专业委员会并行的方式。在办理重大复杂及新型疑难案件时可以组织听取院内外专家的咨询意见，确保案件质量。实践中可采用召开专家论证会、个案咨询等方式。

(四)探索民事检察监督重大疑难案件引入听证制度。听证制度作为现代民主制度的重要体现，经过几十年的发展已日趋完善。在我国，行政程序、立法程序中都存在听证制度，但目前尚无明确的民事检察监督案件的听证制度。把听证制度引入民事检察监督重大疑难案件，是指检察机关在办理重大疑难、社会关注度高、在当地有重大影响或对抗激烈难以化解的民事检察案件过程中，根据需要召开申请监督人与其他案件当事人一同参加的案件听证会。听证会由案件承办人主持，由申请监督人和其他案件当事人各自阐明观点和理由，可以进行适当的辩论，检察机关认真听取双方当事人对案件事实、证据及法律适用的意见。

听证会可邀请法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员等多方人员全程参与和监督，并听取他们的意见和建议。检察机关根据听证情况，结合案件事实，在综合考虑多方意见的基础上再作出最终决定。在民事检察案件审查环节逐步引入听证程序，将案件涉及的事实、证据和法律问题摆在明处，给当事各方面对面表达自己观点、见解的机会，从而保障当事人的诉讼权利，增强民行检察部门执法办案的透明度和公信力。特别是对有引发办案风险可能的案件，通过召开听证会，做好释法说理、心理疏导、教育稳控等风险防范和矛盾化解工作，能有效预防和减少执法办案风险的发生。而参与听证人员背景的广泛性、权威性也能为民行检察部门办案提供新的思路，对提高办案水平和业务决策质量起到良好的促进作用。

(作者为内蒙古自治区人民检察院副检察长)